针对目前反映法院“执行乱”比较突出的问题，本文从分析法院执行运行机制入手，就优化执行队伍结构，加强执行运行机制监督，建立执行警务化管理机制，克服“执行乱”等问题谈一点粗浅看法。

　　一、“执行乱”是否由执行权过于集中导致？

　　“执行乱”的主要原因是否由于执行权过于集中？我们不妨先分析一下“执行乱”的外在表现和客观原因：一是由于法院没有严格把住执行人员经手执行财物这一关，导致执行人员贪污、挪用当事人的执行款物；二是由于部分法院没有对执行案件的数量质量进行量化考核，与执行人员的政治、工资待遇挂钩，致使极少数案件能执行的未执行，甚至收受被执行人的好处；三是由于管理、监督不到位，导致执行人员执行一部分或全部执结后，收受申请执行人的好处；四是由于法院调查手段欠缺，调查方法简单，关于调查是否到位的管理和监督措施也跟不上，导致部分被执行人逃避执行，“马放南山”；五是由于法院缺乏关于要求审判人员落实财产保全、赋予执行、调查执行线索的管理措施，导致审执脱节，失去最佳执行机会。

　　综上看出，“执行乱”主要原因还是缺乏科学的管理和有效的监督，并不一定是执行权力本身过于集中，难于监督。当然，还有地方部门保护主义的作祟，执行干警素质不高的影响，此非本文所议。事实上，案件在审理阶段，可根据简易案件和普通案件，分别由独任审判员和合议庭负责审理。那么在案件执行阶段也存在简易和复杂之分。对于执行标的较小、有执行条件、无争议的案件，可以交由独任执行人员执行；对于标的较大、争议较大以及执行异议的案件当然也可以另行组成合议庭开庭、合议，作出裁决。

　　在案件的审理阶段，是由一个审判组织完成的可以做到监督制约，到了执行阶段合议庭应该照样能起到监督制约作用。事实上，案件在执行阶段，执行人员受当事人的监督更为严格，因为执行人员、申请人和被执行人的矛盾更为对抗。何况当事人可以提出执行异议，也可以申诉或向有关机关控告。现在案件执行中的监督制约问题，主要是没有充分发挥合议庭的作用，没有按照执行机构的行政性特点实行执行局长、分管院长和院长层层审批的制度，没有建立健全并向当事人公开关于执行流程的管理制度。

　　因此，有效解决“执行乱”，关键是加强执行人员的管理，设立简便科学的执行监督程序，建立健全和严格执行案件流程管理办法。一是把好执行财物支付环节关。执行财物的保管和发还一律由法院财务室统管，被执行人直接缴付于院财务室，案件执结经执行局长和审监庭验收合格后由分管院长签批，直接发还于申请执行人。二是严格执行案件的合议裁决以及层层审批制度。三是建立健全符合执行规律的流程管理制度。把握好立案、调查、采取强制措施、拍卖、中止、终结等每个环节的监督，对每个环节都确定一定的期限，并予以公布，使执行人员知道工作日程，也使当事人知晓明白执行流程和案件进展，保障其知情权，防止暗箱操作，以权谋私。四是严格审判环节有关执行的责任和义务，建立完善审执两个部门互相监督的制度。五是建立有关办案数量和质量的激励制度，使执行法官尽其所能执行到位。六是实行内部交叉轮换执行制度，在局内超过6个月未结案不能作合理解释的，更换承办人。七是建立追究贻误执行责任制，对审理不及时采取财产诉讼保全、先予执行以及有关执行措施，致使相关财产无法执行的；执行人员对被执行人确实存在的财产、存款、有价证券、收益等执行不及时的；查扣财产不及时处理的；举报提供下落不明被执行人的重新出现及其可供执行财产的，执行人员在合理的时间内不及时赶赴执行现场等行为造成当事人损失的，当事人可向法院投诉，法院将根据具体情况，对承办人做出考核扣分，扣减有关办案补助、津贴和奖金，取消评先晋职资格，直至追究违法违纪审判责任。八是实行执行案件联系回访制。案件中止或结案后，向当事人双方包括律师发放执行回访监督卡，内容包括：是否及时正确、全面采取执行措施，是否对申请人提供执行线索予以认真查实，是否强迫申请人放弃权利以达成和解协议，是否向被执行人通风报信转移财产，是否接受当事人请客送礼。

　　二、执行队伍结构复杂问题

　　目前法院执行队伍成员结构复杂，特别是中级法院和基层法院，有审判员、助理审判员、执行员、书记员、法警，也有无审判职称的干部编，还有事业编、工勤编和临时工，不管是什么身份，凡是别的部门安排不了的人员大都安排到执行部门。如此以来，造成执行人员政治素质和业务素质相对较低的后果，与解决“执行难”、“执行乱”的要求严重不相适应。有的法院不管干警有否审判员或助审员职称，为了办案的需要，都统一任命为执行员。有的法院干脆不任命执行人员职称，凡是在岗执行局的都是案件承办人。执行队伍结构五花八门，主要原因是《法官法》在此问题上，没有具体的限制和规定；加上法院提高进人“门槛”较晚，没有审判职称又没有其他专长的人员较多，其他部门又难以安排；领导“重审轻执”问题还在某一定程度上存在；监督机制和监督制度不健全，落实不严格。笔者认为，执行队伍应该由两类人员构成：一是具有办案资格的审判员或助理审判员，他们才具备裁决、指挥执行的资格和能力；二是被授予警衔的法警，他们更具备执行实施权的能力和条件，更符合执行的要求。执行人员职称和审判人员职称对应关系为：助理审判员→助理执行员，审判员→执行员，审判长→执行长。

　　只要具有助审员、审判员、审判长资格的，院长就可根据工作需要，任命助理执行员、执行员和执行长。凡是具有执行职称的法官才可主办执行案件，才有权利主持听证会和参加合议，但合议时还是由执行局负责人或执行长主持。如此规定执行队伍人员职称和结构的主要好处是：从制度上保证了执行人员的素质，规范了执行队伍职称管理的办法，提高了执行队伍的层次，特别是便于法院易岗交流，培养复合型法官。当然，在目前过渡时期，还有一部分考不取审判资格又不符合法警条件，却善于执行的“实干家”，特别是中级法院、基层法院较多。对于这部分执行人员，目前还是赋予他们执行案件的承办权作为过渡，但应该限制他们的参加听证会的主持权和合议权。最高法院可以抓住解决“执行难”、“执行乱”这个契机，进一步解决好法院“门槛”进出口不畅通问题，从源头上解决执行法官素质不高的问题。

　　三、执行局内实行“三权分立”是否必要

　　现在审判界和法律理论界大力提倡在各级法院执行局实施执行命令权、实施权和裁决权“三权分离”的运行机制，即由一个执行机构中的三个部门分别进行具体实施，以此加强对执行权和执行法官的监督。笔者认为，命令权分离没有必要，裁决权和实施权在中级法院以上实施分离还可以试行，在基层法院也没有必要，更不现实。

　　首先，命令权不具有司法权和行政权的性质，即不具有一种独立权力的价值。但是，对命令权可以分层次、分级别，按照集体领导下的行政首长分工负责制原则，分别配制，行使相应的行政命令权。单独设立实行命令权的机构，其工作量不够，整个执行局人员也不够分配。比如基层法院执行部门人数平均按12人计算，若按照现在通常的理论设计，执行裁判权、执行实施权、异议审查权，分别由不同的三个组织行使，除去执行局的负责人外真正具体执行实施的仅有4—7人。目前执行案件一般占法院案件总数的五分之二，按原来的执行人员全部负责执行实施都显力量不足，那么把原来12人的工作交由4—7人去完成，会是一个什么效率就可想而知了。

　　其次，强制执行权分为裁决权和实施权。最高院、省高院、中院执行局可由不同内设机构和不同执行人员行使这两项权利。基层法院，执行裁决权和实施权“两权”可由不同的执行人员行使，但没必要专门设置履行裁决权和实施权的两个机构。因为设置裁决庭的目的是加强对具有实施权的执行人员的监督，如果我们规定由执行局临时组成合议庭对执行人员提出的有关重大问题进行合议，承办人员只有汇报权，那么达到了同样的监督效果，而且可以节约人力，解决执行实施这个重难点问题。

　　四、执行中的当事人主义和职权主义孰轻孰重

　　在民事案件审理阶段，按照民事权利自治原则，强调当事人主义，即由当事人推动诉讼程序的进程，这是司法界所推崇的。在案件的执行阶段，也有不少主张推行当事人主义，弱化职权主义，其出发点可能来源于民事自治原则的理论，但也不能排除来自于为了减轻社会对法院执行工作的压力，维护法院良好形象的善意愿望。其出发点都无可厚非，但就执行工作的性质看，到底应偏重哪一方面呢？案件的执行工作，申请执行人一旦启动执行程序，法院在调查取证、采取强制措施等方面大部分是主动的，是依职权进行的。法官不是像审理阶段的角色居中裁判，而是站在权利主体的立场上积极、主动、单方面地行使国家救济权，维护、实现权利主体的具体实际权益。因此，在执行阶段表现更多的是职权主义色彩，这也是执行机构的行政特点所决定的。

　　目前，有一种现象就是过分强调当事人主义，申请人提供不了被执行人的财物线索，立案部门就不予立案；申请人提供线索，执行部门经初步调查，认为提供情况不属实，就将此案搁置不理等等这些，对强化人民审判机关的执法功能和维护受损当事人的合法权益是有害的，同时也不利于贯彻落实“三个代表”关于为民执法的思想精神。特别是弱势当事人，虽然法律规定对他们给予了必要的司法救济，包括为之指定义务律师提供法律服务等。但案子判决后，如果具有调查权和调查条件的专门机关就查不到执行财物线索，那么被指定的律师，也很难做到费尽周折帮助申请人调查执行到位。因此，不能过分勉强市场经济主体事后担当更多的责任和补救义务，作为担负国家救济职责的人民法院，应该充分发挥审判职能作用，强化执行职权，建立严格的穷尽执行措施制度，最大限度地追究被执行人的民事责任。

　　五、如何实行执行警务管理制

　　1、什么是执行警务管理制？实行执行警务管理制，就是建立对由执行法官和法警组成的执行机构，采取半军事化的警务管理方式，建立科学可行、反应灵敏、执行高效的一种执行管理机制。执行警务化改革正是以高效为生命，通过建立科学灵敏高效的运行机制，克服目前执行机制机动性差、反应迟钝、威慑力弱、执行力量松散等弊端，达到扭转执行被动局面的目的。警务化的改革对象主要是执行实施权，警务化的实施主体是负责执行实施权的法警和部分执行法官，警务化改革的实质在于执行实施运行机制的警务化。

　　2、实行执行警务管理制的必要性与可行性。首先，执行实施主体身份错位制约了执行功能的发挥。当前执行实施主体的身份多是法官，与其行使的执行实施权性质存在三个冲突：一是职权运作冲突。法官行使的是审判权，其基本运行方式是开庭——合议；执行实施主体行使的是行政权，其基本运行方式是强制——交付。二是职权结构冲突。法官居中裁判，原、被告平等对抗；而执行实施主体具有单方倾斜性，执行中直接将相关财物转移交付给申请执行人。三是职业形象冲突。执行实施主体是强制“武官”形象；而其法官身份却又属“文官”，由于法官服饰、配备不能体现出应有的外在强制表征，削弱了强制执行的威慑力。与之相对，法警具备强制执行的力量和要求。实行执行警务化管理制有利于从三个方面体现出强制执行的威慑力：即一是执行主体形象的威慑力；二是执行主体职权的威慑力；三是执行机制的威慑力。

　　其次，执行机构和法警工作的特点决定了执行警务管理制的可行性。执行工作与审判工作相比，具有自己的特点：一是具有主动性。审判中，法官是居中裁判者，但执行针对的是确定的裁判内容，必须主动的采取一系列措施，落实判决。二是具有强制性。审判中，需要对当事人采取强制措施的甚少，主要是对当事人的争议进行裁判；而一但进入执行程序，矛盾发生了转化，法院的主要职能就是采取强制手段帮助申请执行人予以执行到位。三是具有对抗性。因为执行工作的目的就是要使用民事制裁措施，迫使被执行履行判决义务，导致了执行人员、被申请执行人和被执行人的矛盾愈为激烈突出，表现为充分的对抗。四是具有行政性。从根本上说，执行工作就是要强化职权主义，依法保护权利主体的合法利益，这与审判以当事人主义为主恰恰相反。司法警察是法院直接指挥下的武装力量，具有行政性、武装性和强制性的特点，仪表威严，行动迅速，措施有力，攻防素质强，对于富有对抗性的执行任务更能发挥作用，对于不履行生效法律文书的违法义务主体进行强制执行时，更具威慑力，是最理想的实施执行权的主体。

　　第三，执行警务化符合法律规定。执行实施主体定位于法警，不但法律无禁止性规定，而且司法警察参与执行工作于法有据，最高法院颁布实施的《人民法院司法警察暂行条例》和《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，分别赋予了司法警察不同程度的参与执行职能，这都为执行实施权警务化提供了必要的法律依据。

　　3、执行实施权警务化的基本构想

　　（1）机构设置与职权划分。最高法院、省高院、中院执行局可以下设执行一庭、二庭和三庭，确定“一局三庭”的执行格局。执行局行使“三统一”职能，统一裁决，统一命令，统一实施。执行局长享有统一的指挥权，享有案件调度、装备分配、人员安排、执行督查和对外协调等领导管理权。执行三庭（综合庭）主要行使四个职能：执行裁判职能，管理考核职能，参谋咨询职能，对下属执行部门的管理、指导、协调职能。但没必要设立单独行使执行裁判职能的业务庭，否则和审判部门的其他业务庭职能就相差无几，会引起内部职能机构的混乱，也降低了效率。执行一庭、二庭行使执行命令权、实施权职能，负责对案件的具体执行；执行一庭、二庭下设若干执行小组，每执行小组由1名执行法官和1—3名法警组成，执行法官作为承办人，负责案件执行的命令和指挥；执行法警具体行使执行实施权。最高法院可以争取中央的同意，赋予最高院、省高院、中院执行局对下级院执行局管人、管财的权利。目前，上级院在不具有管人管财权利的条件下，要充分发挥监督指导作用，组织下级院做好集中执行、交叉执行和提级执行工作，以解决下级法院因地方、部门保护主义引起的执行难问题。县、市、区级基层法院执行部门的审查裁决职责，没必要也没条件专设一个裁决合议庭，可以由局长指定临时组成的3名执行法官听证、合议裁决就行，可以规定承办法官合议时只有汇报权和建议权，无表决权。基层院执行局设立内勤和执行组若干，每组由1名执行法官和1至2名法警组成。执行法官带队，是具体案件的承办人，负责指挥对执行案件的实施，法警服从于执行法官的指挥，负责履行执行实施权，如此既解决了内部监督问题又解决了编制人员不足的问题。

　　（2）人员配置与管理。原则上必须确保具有法官资格的执行人员才能承办案件，行使执行指挥权。对以前法官身份的执行员，如果符合执行法警任职条件，可保留其法官、法警双重身份，不符合执行法警任职条件或不愿从事执行法警工作的，可调整到其他部门，所空编制名额，由符合执行法警条件的其他庭室人员调剂补充。加强执行法警队伍建设，是实行警务化管理的前提和基础。最高院应该健全法警招聘、解聘管理制度，从社会上招聘高素质的法警，不断充实执行法警力量，建立起一支执行法警专业化队伍。

　　执行局应该实行半军事化编队管理，形成上下协调、左右配合、面多线广较完善的工作网络，建立指挥高效，力量集中，反应快捷的执行体系。实行全方位动态管理，这是警务化管理的内涵和实质。中级以上法院成立法警大队，在培训、编制、警衔等方面对下级院法警实行协管，定期集中培训，提高战斗力。

　　（3）实行执行警务管理制的一般运行规则。一是实行“110”报警制度。由法院联系公安建立“110”指挥中心，实行执行局24小时值班出警执行制度，一旦接到当事人和群众关于被执行人下落、财产情况和高消费行为等情况的报警，执行人员和法警必须无条件的及时赶赴现场予以执行。接警后，指挥中心出警或就近布置警力，控制被执行人或其财产。遇到重大执行阻力，全局执行人员必须立即赶赴现场共同解决。二是执行案件经立案审查后，分流到执行一庭、二庭，然后由各庭按照轮转原则，再分流到各执行小组执行。三是由执行法官拟定执行方案，带领法警调查核实被执行人的财物状况及其债权情况，送达执行和财产申报通知书。四是执行期限届满后，被执行人拒不履行法律文书的，由执行法官拟出强制执行方案，报上级领导批准，带领法警强制执行。如果力量不足，则由庭、局统一调配法警予以执行。五是按照交叉轮换执行办法仍不能执行完毕的，由执行局（庭）组织合议，裁定执行中止，发给债权凭证，并报分管院长审批。申请人对此不服的转交执行三庭听证后决定。基层院直接由执行局长组织合议庭裁决，并报分管院长审批。六是对案件执行过程中的程序争议和案外人异议，由执行庭长将卷宗材料转交执行三庭审查裁决，如裁决仍需执行的，由原承办人继续负责组织法警强制执行。基层院由局长组织临时合议，经裁决报批。

　　作者单位：湖北省宜昌市犭虎亭区人民法院