内容提要：无效行政行为是指不具有公定力的完全无效力的行政行为，目前大陆法系国家和地区的行政法理论和立法体例大都有无效行政行为的理论和制度。我国多年来理论界对无效行政行为问题一直未引起充分重视，目前立法对无效行政行为与可撤销行政行为也未作具体区分。本文分析了我国立法现状和不区分无效行政行为、可撤销行政行为的弊端，论述了建立我国无效行政行为制度的必要性，并对这一制度的具体构建进行了初步设想。

关键词：行政行为　　无效　　可撤销

　　一、引言

　　无效行政行为有广义、狭义两种理解。广义的无效泛指不能产生法律效力的行政行为，具体可包括因撤销而不具效力、宣告或确认无效、因废除而失效等情形。狭义的无效与“可撤销”相区别，指形式上虽已存在，但因缺乏有效要件，不待有权机关确认并宣告，自始、当然、确定不生效力的行政行为。本文指称的无效是狭义的无效。

　　根据我国《行政诉讼法》和《行政复议法》，目前行政规范性文件不属行政诉讼的受案范围，公民、法人、其他组织也不能单独就行政规范性文件提起行政复议。对行政规范性文件的救济途径，依据我国宪法第67、89、104、108条的规定，只能由上级或本级权力机关和行政机关予以撤销或变更。另外从各国立法实践看，无效行政行为一般亦指具体行政行为，对行政规范性文件相对人不能直接否定其效力，而应由法定机关予以确认。这也是由行政规范性文件普遍的适用范围、严格的立废程序等自身特性决定的。因此，本文所述的无效行政行为仅指具体行政行为而言。

　　无效行政行为概念最初模仿民法上的相关概念，目前大陆法系国家和地区的行政法理论和立法体例大都有无效行政行为的理论和制度。按大陆法系国家的通说，行政违法行为分为无效行政行为与可撤销行政行为。二者有着明显的区别，表现在：1、违法的程度不同。无效行政行为的违法程度高于可撤销行政行为，通常行政违法行为有重大明显瑕疵的，属无效；行政行为如果只具有一般违法情形，则为可撤销的行政行为。2、效力的先定性不同。无效行政行为不具有公定力，不能被推定有效，不须经事后的撤销自始就完全不具有效力；可撤销行政行为根据公定力，在撤销前被推定有效。3、遵从的程度不同。无效行政行为在任何时候对任何人和任何机关都没有约束力，行政相对人可拒绝履行；可撤销行政行为在被撤销前对相对人有约束力、执行力，行政机关可强制执行，第三人必须尊重其效力。4、时效制度不同。确认行政违法行为无效不受时效的限制，有权机关可在任何时候确认无效，利害关系人也可在任何时候请求有权机关确认无效；可撤销行政行为相对人要否认其效力，须在法定期限内向有权机关提出请求，在一般情况下，经法定期限后，行政违法行为即变为合法，相对人不能再寻求救济。

　　各国之所以对行政违法行为作出无效与可撤销的区分，主要是基于对公民权益的保护和对行政行为公定力的限制。从法治主义的要求来看，对行政违法行为一般不应承认其效力，但依公定力作用，行政违法行为只要不被有权机关撤销，任何人不得否认其效力。然而，正如日本学者晴山一穗教授指出：“如果认为在任何情形下，对有瑕疵的行政行为都承认公定力的存在，那么将会明显地违反法治主义的要求，而且将会不当地限制相对人及国民的权益。”“若对有重大瑕疵的行政行为也承认其存在公定力，就会不当地限制相对人的权益，过度地保护行政权的优越性”。⑴因此，大陆法系通说认为，行政行为通常具有公定力，但有重大明显瑕疵的无效行政行为除外，以在通过对公定力的承认而满足行政目的的早期实现，维护行政法关系的稳定性，保护国民的依赖这一要求与通过对公定力的否认来满足法治主义的实现，保护相对人合法权益这一要求之间寻求一个平衡点。

　　我国行政法研究起步晚，多年来理论界对无效行政行为问题一直未引起充分重视。过去教科书中论及行政行为的效力，通常认为包括公定力、确定力、拘束力、执行力等内容。但这更多的是从有效且合法的行政行为角度而言的，忽视了行政行为有行政合法行为与行政违法行为之分，一般行政违法行为在被撤销前只是被推定有效，违法情节严重的还可能自始当然无效。也没有明确提出“无效行政行为”或“行政行为的无效”这类概念，仅认为无效是经特定的撤销、废止、变更、终止程序后使行政违法行为失去效力的法律后果。近年来，无效行政行为已引起学界的逐步重视。⑵

　　目前我国立法对无效行政行为与可撤销行政行为未作具体区分，《行政诉讼法》和《行政复议法》将一些本应属于“无效”的违法情形也规定在“可撤销”的情形之中，对行政违法行为的效力否定，只有撤销制度而无确认无效制度。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中，增加规定法院有权作出确认行政行为无效的判决，但对无效行政行为的具体操作尚缺乏必要的配套规定。笔者认为，建立我国无效行政行为制度，已成为我国立法亟需解决的问题。

　　二、我国建立无效行政行为制度的必要性

　 （一）从我国立法现状看建立无效行政行为制度的必要性

　　笔者认为，我国立法已对无效行政行为的存在作出了肯定，这一点可以从以下一些规定中看出，并且这些规定本身正反映出建立无效行政行为制度的必要性。

　　1、我国一些单行行政管理法规中已有宣告无效这一救济方式。如《专利法》第48条规定：“自专利局公告授予专利权之日起满6个月后，任何单位或者个人认为该专利权的授予不符合本法有关规定的，都可以请求专利复审委员会宣告该专利权无效。” 《国家公务员暂行条例》第86条第1项规定：县级以上人民政府或者人事部门“对不按编制限额、所需职位要求及规定资格条件进行国家公务员的录用、晋升、调入和转任的，宣布无效”。但这些规定仅是一些零星的分散性规定，显然无效行政行为绝不仅限于这几种具体表现，这些规定也只是简单地涉及行政行为无效，而对无效的申请、认定后果等内容缺少具体的系统规定，并且要否认这种“无效”行为仍需通过法定行政机关，可见它们仍属可撤销行为，而不是真正意义上的“无效”行为。

　　2、我国一些法律、法规、地方性法规有当事人“有权拒绝”、“有权抵制”某些具体行政行为的规定。如《行政处罚法》第49条规定：“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。” 1993年《农业法》第19条规定：“任何机关和单位向农民或者农业生产经营组织强制集资的，农民和农业生产经营组织有权拒绝。”建设部、国家体改委、国务院经贸办1993年发布的《全民所有制建筑安装企业转换经营机制实施办法》第19条第3款规定：“除法律和国务院另有规定的以外，企业有权抵制任何部门或单位对企业进行检查、评比、评优、达标、升级、鉴定、考试、考核。”当事人有权拒绝、有权抵制，意味着该处罚不发生法律效力，并且这种无效不象一般行政违法行为那样需经有权机关撤销、废止、终止后才失去效力，而是相对人就有权主张的无效，是自始、当然、确定无效。因此，从当事人“有权拒绝”、“有权抵制”看，这些行政行为实质上属于无效行政行为的范畴。但对这种实为“无效”行政行为的救济，上述法律、法规一般规定要么向有权机关申请撤销，要么提起行政复议或行政诉讼，要么向有关机关申诉、检举、揭发，而这些途径仍属于可撤销行为的事后监督程序，并非无效行政行为应有的救济程序。因此，这些当事人“有权拒绝”、“有权抵制”的行为在救济程序上仍属于可撤销行为。这就使得这类行为从一个角度看是无效行为，从另一个角度看又是可撤销行为，不相一致。笔者认为，造成这种矛盾的根本原因正是由于我国没有建立无效行政行为制度，现行立法中缺少无效行政行为救济程序等内容的具体规定。而现实生活中客观存在重大明显违法的行政行为，对这类行为如果采用可撤销的救济方法，弊端较大，一些法律法规的制定者意识到承认无效行政行为存在的必要，并在这些法律法规中对某些情形作了实为“无效”的认可，但由于我国未建立无效行政行为制度，立法对无效行政行为的相关内容缺少抽象的可适用于各种类型行政行为的系统规定，因此这些法规无法对这些“无效”行为作进一步的规范，表现在救济程序上，只能仍然采用可撤销行为的救济程序，结果造成这些当事人“有权拒绝”、“有权抵制”的规定“两不象”，这些规定究竟如何操作是一个必须解决的问题。

　　3、1996年《行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这是我国立法第一次从抽象的角度规定某一类行政行为无效的标准，可见行政行为的无效已引起立法者的重视。但《行政处罚法》这一关于无效的规定，只能视为一种广义的无效，即效力否定的泛称，而不能理解为与“可撤销”相对而言的狭义的“无效”。否则，就会使所有不遵守法定程序的行政处罚行为（即使程序只存在轻微瑕疵）均归入“无效”，从而当事人对任何一种违反法定程序的行政处罚行为都具有抵抗权，这显然不仅与立法意图相悖，也与各国关于“无效”适用条件的通例相去甚远。因此，具体哪些没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚是无效行政处罚，需要立法予以明确。

　　4、今年3月10日开始施行的最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第57条第2款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”这一条规定使确认无效成为法院对行政案件的一审判决形式之一，而在此之前我国行政诉讼中只有撤销之诉而无确认无效之诉。可见，无效行政行为的存在已得到最高人民法院的认可，并已通过司法解释的形式予以了确认。这意味着无效行政行为问题已不再只是学理上讨论的问题，在行政诉讼中亦将占有一席之地。然而，稍加注意，不难发现这一条规定目前只能停留在纸面上，实际上无法得到实施。因为它仅笼统地规定当被诉具体行政行为依法不成立或者无效时，法院应判决确认无效，而哪些行政行为是依法不成立或无效的，它们与可撤销行为有什么区别，该解释并未明确，相关法律也无规定。无效的事由是不是仅限于一些单行行政管理法规中“有权拒绝”、“有权抵制”、“宣布无效”的规定？从立法意图上看，显然不是。那么无效的标准是什么，以及无效由谁主张，被确认无效后产生哪些法律后果等一系列问题亟待解决，否则法院在实践中将无法操作，这一规定也会因缺乏配套规定而不可避免地成为一纸空文。

　　从上述涉及无效行政行为的法律规定可以看出，我国立法尚未对无效行政行为的相关内容作出系统规范，从而使这些规定缺乏可操作性。因此，为使有关无效行政行为的法律规定相互配合、协调，有必要建立我国无效行政行为制度，对行政行为无效的标准、认定、后果等相关问题作出具体规定。

　 （二）、从对无效行政行为和可撤销行政行为不作区分的弊端看我国建立无效行政行为制度的必要性

　　对行政违法行为不区分无效与可撤销，具有以下弊端：

　　1、不符合人们的公正观念。法国著名思想家和政治家罗伯斯（1758-1795）曾言：“法律的效力是以它所引起的爱戴和尊重为转移的，而这种爱戴和尊重是以内心感到法律公正和合理为转移的。”已明显严重违法的行政行为如果仍要求人们服从，不符合人们的公正观念，会使人们对法律产生排斥感，造成对行政管理的抵触情绪。如行政机关没有法律依据收税，若仅因为其形式上是行政行为，便要求在正式撤销前相对人必须姑且服从，交纳税收，那么相对人由此产生的对行政机关的抵触情绪是可想而知的，并且这种服从的结果也是明显违背正义的。

　　2、不利于行政法治。具有重大明显违法情形的无效行政行为与行政法治的原则明显相悖，其危害是不言而喻的。如果把这类行为纳入可撤销行为，使这类行为经过诉讼期间后即能排除司法审查获取有效性，危害可能大于尽快确立法律关系而获得的益处。并且我国目前行政行为的监督网络和救济系统还不完善，行政责任体系还不健全，若为保障行政的即时稳定全然承认行政行为的公定力，极易助长行政违法。建立无效行政行为制度，赋予相对人对无效行政行为的抵制权，是对行政机关及其工作人员依法行政的一种有力监督，有利于推进行政法治。特别是目前我国行政法治状况不容乐观，行政机关滥用职权、越权行使职权的现象时有发生，在这种状况下建立无效行政行为制度尤显重要。

　　3、不利于保护相对人合法权益。无效行政行为与可撤销行政行为在救济程序上在重大差异，对相对人的权益有不同影响。和各自救济程序的机能联系起来把握时，对二者不作区分的弊端是明显的。对无效行政行为，相对人可自行主张无效，可请求有权机关确认无效，且这种主张无效和确认无效不受法定期限的限制，而可撤销行政行为在被有权机关撤销前相对人必须遵从，且相对人必须在法定期限内提出撤销请求，逾期则不能寻求救济。如果不作区分，认为不论违法程度高低都只是可撤销行为，那么实质上否定了相对人对具有重大明显违法情形的行政行为的合理抵抗权，势必会使相对人的权益陷入不安定状态，特别是对许多已实际执行并造成损害的行政违法行为，撤销手段已失去了保障相对人合法权益不受非法侵害的作用，可能给相对人造成不可弥补的损害，同时增加了相对人在法定期限内提起行政复议或行政诉讼的义务，增添了相对人的救济成本，使相对人处于完全被动的境地，不利于保障相对人的合法权益。

　　4、不利于培植公民的权利观念。我国历史上行政权很强大，公民权利不受重视，人们普遍缺乏权利观念。表现在对政府的态度上，政府高高在上、官贵民贱、权大于法等观念还很有市场。而权利观念是法治观念的重要内容，法治观念又是法治社会不可缺少的组成部分。因此，在建设法治国家的过程中，应注重对公民权利观念的培养，特别是在我国这样一个缺乏法治传统的国家，这一点更显重要。如果对无效行为和可撤销行为不作区分，那么行政行为无论违法情形多么严重，只要不被撤销，相对人都必须遵守，这将助长人们的官本位、权力本位思想，对于培植人们的权利观念是不利的。相反，赋予公民对重大违法行政行为的直接否定权，用制度树立起公民与行政主体对等地位的信心，有利于培植公民的权利观念，从而有助于推动法治建设。同时，也有利于培养行政主体的公仆意识、服务意识，使其更具责任感，从而促进依法行政。

　　因此，建立我国无效行政行为制度，具有十分重要的现实意义，它不仅符合人们的公正观念，而且对于促进行政法治、保护行政相对人合法权益、培植公民权利观念，都是有利的。

　　另外，我国立法中引入无效行政行为，具有可行性。对立法中应否存在无效行政行为，大陆法系和英美法系的态度并不一致，前者行政法理论和立法实践一般承认无效行政行为的存在，而后者一般否定无效行政行为的存在。各国对无效行政行为存在与否的选择是由历史传统、立法政策等因素综合决定的，很难作优劣评价。我国传统上受大陆法系影响较深，与大陆法系有相近的国家主义观念、法典编纂观念、审判方式等。相比于英美法系的法制，我们更适合接受大陆法系的具体制度。故我国立法引入无效行政行为制度，在观念和体制上有接纳的基础。并且，英美法系不承认无效行政行为，是以严厉的行政法律责任、完善的行政救济途径、以人权保障为重点的系统法定行政程序以及良好的行政法治观念为坚实基础的，而这些前提在我国目前并不成熟，因此，我国也不适宜采用英美法系的做法。

　　三、我国无效行政行为制度的具体构建

　　我国可以通过未来的《行政程序法》或者对《行政诉讼法》、《行政复议法》的修改，或者制定有关解释，对无效行政行为相关内容作出明确规定，以弥补现行法律之不足。参照外国以及我国澳台地区的立法，笔者认为，建立我国无效行政行为制度，可就行政行为无效的标准、认定、法律后果等方面进行规范。

　 （一）无效的标准

　　无效行政行为自始无效、当然无效和确定无效，如果范围过广或标准不明确，会扰乱行政管理秩序，相对人会因对行政行为无效与否的认识不同陡增行政责任，同时行政的信赖也会受到影响，因此，对行政违法行为应坚持原则撤销说，非严重且明显的行政违法行为尽可能纳入可撤销范围，以缩小无效行政行为的范围。同时，对无效的事由立法应作出具体规定，以使无效与可撤销的界限能够得到明确的界定。在立法设计上，对无效的标准可确立一般标准与具体标准。一般标准，指除法定无效情形外，对行政行为的无效确立一个标准，符合该标准的行政行为，属于无效的行政行为。具体标准，指法律规定了行政行为无效的法定情形，只要具备该情形，行政行为即为无效。对一般标准，大陆法系的通说认为：“通常的瑕疵是撤销的原因，重大且明显的瑕疵是无效的原因。……当行政行为违反重要的要件，并且这种违反事实达到在谁看来都无怀疑余地的明显程度时，就不必等待专门的国家机关的判断，瑕疵的认定委托给通常人的判断也是可以的。因此，当行政行为有重大瑕疵，并且通常人也能够较容易地把握之时，便没有必要承认该行政行为的公定力了，而例外地解释其为无效”。⑶这种观点称为重大明显说，其特征在于将无效原因和撤销原因的区别与救济程序的机能联系起来把握。德国、我国台湾地区的立法和战后日本判例采取的就是重大明显说。如德国《联邦行政程序法》（1997年）第44条第1款规定：“行政行为具有严重瑕疵，该瑕疵按所考虑的一切情况明智判断属明显者，行政行为无效。”我国台湾地区《行政程序法草案》（1998年）第95条第7款规定：“具有重大明显之瑕疵者”，无效。⑷我国立法可予以借鉴，将“重大且明显的错误”作为行政行为“无效”的理由。所谓“重大”指行政行为的瑕疵已严重到依赖保护原则都无法维持其效力的程度，所谓“明显”，指该瑕疵为一般人认为十分明显。这里“明显”、“重大”缺陷并不需要专家才能认定，而只需要具有常人的智识就很容易作出判断。

　　除一般标准外，可分别针对行为主体、内容、形式、程序等方面的重大明显错误进行列举，确立无效的若干具体标准。

　　1、在行为主体方面，行政行为要获得完全的效力，必须由处于合法地位的行政机关和其他组织在法定的权限范围内实施，因此，行政主体非合法成立或行政主体不明确或明显超越行政主体职权的行政行为属无效。如行政主体实施行政行为时不表明身份，在行政决定上不署相应行政主体的名称，不盖印章，使相对方无法确定该行政行为的行政主体，则该行政行为为无效的行政行为。超越职权的行政行为，亦属无效的行政行为。如公安机关对经济合同纠纷作出裁决，物价部门吊销企业营业执照等。其次，在意思表示方面，行政主体因受欺诈、胁迫所作的行政行为无效，如行政机关工作人员因相对人的欺骗行为或在相对人暴力威胁下所作的批准行为。

　　2、在程序方面，对于必要的程序、主要的程序不予遵守的应为无效。如在行政处罚程序中，不告知当事人给予处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人意见的行政处罚决定应无效。

　　3、在形式方面，行政法规为了明确行政行为的内容，往往规定一定形式的义务，关于这些形式，有重大瑕疵的行为为无效。如应以书面形式表现的却无书面形式。

　　4、在内容方面，具备以下情形的属无效：

　　（1）内容不明确或自相矛盾的行政行为。如未规定拆迁时间的强制拆迁决定和征收对象不明确的土地征收裁定等。

　　（2）内容明显严重违法或违反公序良俗的行政行为。

　　（3）客观上不可能实现的行政行为。如政府为了发展交通，要求交通部门三个月内完成修筑某大道，而该工程至少需一年才能完成，因此，该行政命令是根本不可行的，从而属无效行政行为。

　　（4）行政行为的实施将导致犯罪或在违反刑法情况下作出的行政行为。如某地警察为抓赌敛钱而授意某人聚众赌博，因聚众赌博行为属犯罪行为，故警察的这一行政命令是无效行政行为，相对方有权抵制而不予执行。

　　（5）明显是基于错误的事实认定而作出的行政行为。如某人晚上开车时遇一妇女搭车，同意其搭乘，后被公安机关巡逻人员挡获，因搭车妇女过去曾有过卖淫行为，公安机关便认定此人行为构成嫖娼，对此人处于治安罚款5000元，由于该处罚是明显基于错误的事实认定而作出的，故属无效，此人可以拒绝履行。

　　5、法律明文规定的其他行为，如一些单行法律法规中规定相对人“有权拒绝”、“有权抵制”和有关机关可以“宣布无效”的行为。

　　（二）无效的认定

　　无效行政行为的认定，可分为二种：

　　（1）依据法律直接无效。

　　当法律明确规定某种具有特别严重违法情形的行政行为无效时，相对人可依据法律直接认定该行为无效。如我国《行政处罚法》第56条关于“当事人有权拒绝处罚”的规定，既赋予当事人有抵抗权，也表明行政机关处罚时如果不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据，那么这种处罚行为无效，且这种无效不需有关机关予以确认，当事人可直接依据该规定拒缴罚款，无视其效力。

　　（2）确认无效。

　　虽然理论上无效行政行为不产生任何法律效力，但如果行政机关不承认行政行为无效，无效行政行为便具有事实上的约束力，相对人在此情况下，一般只能请求有权机关确认无效。就确认无效的机关而言，根据我国国家权力分工和国家机关体制，包括法院、行政行为作出机关和其上级机关。确认无效又可分为依职权确认无效和依申请确认无效。法院对无效行政行为的确认，只能依申请人的申请作出，对于行政机关，既可依职权主动确认无效，也可依申请人的申请确认无效。申请人不局限于行政行为的直接相对人，与行政行为有利害关系的第三人也可申请。如台湾地区《行政程序法草案》（1998年）第97条规定：“行政处分之无效，行政机关得依职权确认之。行政处分之相对人或利害关系人有正当理由请求确认行政处分无效时，处分机关应确认其为有效或无效。”⑸

　　有时一个行政行为包括多项内容，其中仅一部分内容无效，部分无效是否导致行政行为全部无效，取决于无效部分与其他部分能否独立而定。如果无效部分与行政行为其他部分可以分割开，则仅部分无效，其他部分仍有效。如果无效部分是该行政行为不可分割的组成部分，则部分无效导致全部行政行为无效。如台湾 地区《行政程序法草案》（1998年）第96条规定：“行政处分一部分无效者，其他部分仍为有效。但除去该无效部分，行政处分不能成立者，全部无效。”西班牙《公共行政机关及共同的行政程序法》（1992年）第64条第2款规定：“行政行为的部分无效或可撤销性不引起同一行为中独立于该部分的其它部分的无效或可撤销性，除非瑕疵部分如此重要，没有它，则该行政行为不能成立。”⑹

　　另外，有时几个行政行为之间具有关联性，其中一个行政行为无效是否影响其他行政行为的有效性，要考虑几个行政行为之间的关系。如果各行为独立地产生不同的法律效果，则相互间互不影响效力的存在；如果各行为为实现同一目的而属于同一程序，则先行行政行为的违法性由后续行政行为所继承，先行行政行为无效，后续行政行为也无效。如规范性文件无效，则以此规范性文件为依据的具体行政行为也应全部无效。⑾如我国澳门地区《行政程序法》（1994年）第114条第2款第8项规定：“下列行为尤属无效行为：……随先前已被撤销或废止之行政行为而发生之行为，只要就维持该随后发生之行为并不存在有正当利益之对立利害关系人。”⑺

　　（三）法律后果

　　1、不具有公定力，不能被推定为有效。无效行政行为自始不发生法律效力，不论有否无效宣告，均不产生任何法律效果。如台湾《行政程序法草案》（1998年）第94条第4款规定：“无效之行政处分自始不生效力。”德国《联邦行政程序法》（1997年）第43条第3款规定：“无效行政行为始终不产生效力。”澳门地区《行政程序法》（1994年）第115条第1款规定：“不论有否宣告无效，无效行为均不产生任何法律效果。”⑻

　　2、对任何人和任何机关都没有约束力，相对人没有服从的义务，可以拒绝履行，行政机关不得予以强制执行。无效行政行为对相对人所授予权利，第三人没有尊重的义务，并能否认这种权利。对无效行政行为涉及到执行力的作用问题，从理论上讲，无效行政行为不具有公定力，也就不存在执行力的作用问题，但如果作出机关不承认无效，那么在有权机关作出认定前的一段时间，无效行政行为事实上也受执行力的作用，这种影响是客观存在的，有权机关应努力使这种影响降到最小，在行使停止执行的决定权方面，要充分考虑相对人的申请事由，考虑对公共利益的影响，及其对公民个人的影响等因素，这不是由人们的主观意志所决定的，而是应以法律规定的无效标准作为依据。

　　3、主张和确认行政行为无效不受时限的限制。如澳门地区《行政程序法》（1994年）第115条第2款规定：“任何利害关系人得随时主张行政行为无效；任何行政机关或法院亦得随时宣告行政行为无效”。德国《联邦行政程序法》（1997年）第44款第5款规定：“行政机关可随时依职权确认无效；申请人有正当权益的，行政机关应其申请也须确认无效。” ⑼有权机关宣告行政行为无效也是其义务，为保障行政生活安定的早日实现，立法应强化有权机关及其工作人员违反此义务的责任。

　　4、行政行为被确认无效后，视为自始不具有法律效力，行政行为在被宣告无效前已发生法律效果的，应予正确处理。如行政行为的无效是由行政主体的过错造成的，则行政主体通过该行为从相对方处所获取的一切款物应返还给相对方；所加予相对方的一切义务应取消；给相对方造成的一切实际损失应赔偿。同时，行政主体通过相应无效行政行为所给予相对方的一切权益应予收回，如这种收回给善意相对方的合法权益造成损害，行政主体应对之予以赔偿。倘若行政机关没有过错，如对因欺诈、胁迫所为的无效行政行为的法律效果，有利于相对人的，应予剥夺；不利于相对人的，不予赔偿。总之，行政行为被宣告无效后，被行政行为改变的状态应尽可能恢复到行政行为以前的状态。

　　虽然无效行政行为自始不产生任何法律效力，但由于无效行政行为具有行政行为的形态，法律并不排除对从无效行为中衍生出来的事实赋予其合法性的情况。如澳门地区《行政程序法》（1994年）第115条第3款规定，行政行为无效“不妨碍因时间经过及按法律一般原则，而对从无效行为中衍生之事实情况赋予某些法律效果之可能性。”⑽如在宣布一驾驶员的驾驶执照无效时，驾驶员不得以此要求交通管理部门退还其在驾车过程中交纳的养路费。

（作者单位：江苏省扬中市人民法院）

参考书目：

　　⑴（日）室井　力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社，1995年版，第99、102页。

　　⑵如罗豪才、湛中乐主编的《行政法学》（北京大学出版社，1996年版）较明确、系统地阐述了无效行政行为。全国律师资格考试指定用书中的《行政法学》（姜明安主编，马怀德、湛中乐副主编，法律出版社， 1998年版）也对无效行政行为的条件、法律结果作了介绍。

　　⑶：（日）田中二郎：《新版行政法》上卷，全订第2版，弘文堂，1983年版，第138－140页。转引自杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年版，第394页。

　　⑷－⑽：应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社，1999年版。

⑾：参见前揭杨建顺：《日本行政法通论》，第400页。