【内容提要】 在行政诉讼的事实审查标准方面，实践中存在着不同的认识，与民事审判、刑事审判也不应适用同样的标准。本文分析了“事实清楚”作为事实审查标准的不当之处，提出应以“主要证据是否充分”作为事实审查的标准，并论述了把握这一标准的几个主要问题。

　　【关键词】 行政审判　事实审查　标准

　　行政诉讼法和民事诉讼法在一些基本制度方面有着重大差别，但因为人民法院的行政审判是在民事审判的基础上发展起来的，行政审判实践中往往不自觉地套用了民事审判的方式，特别是在事实审方面。事实审既是行政审判中分寸较难把握的一个问题，又是行政诉讼证据规则方面的重要问题，正确把握行政审判事实审查的标准对实现行政审判的公正与效率具有重要意义。

　　一、“事实清楚”不应成为行政审判中事实审查的标准

　　行政审判中事实审查的标准是什么？笔者认为行政诉讼事实审查的标准不是“事实清楚”，而是《行政诉讼法》第五十四条规定的“主要证据充足”。只要“主要证据充足”是明确的，就属第六十一条规定的“事实清楚”。

　　首先，行政诉讼毕竟不同于民事诉讼。民事审判是司法权对平等主体间的民事权利的调节，民事审判权是通过对证据进行整合判断推断出事实结论的一种判断权；而行政审判则是司法权对作为国家权力的行政权与公民权利关系的调节，行政审判权主要是通过审查行政权的行使是否合法来监督行政权。按法理，监督的目的在于监督被监督者依法行使权力，而不能代替被监督者行使权力。行政诉讼中，法院监督行政机关依法查证事实，而不能也无须代替行政机关查证事实。因为行政机关作出具体行政行为必须贯彻“先取证，后裁决”的原则，查证事实是行政机关的法定职责，而法院的职责仅是审查行政机关是否贯彻了“先取证、后裁决”的原则，是否履行了查证事实的职责。法律不要求法院回答涉诉行政关系的内容具体应是怎样的，而只要求回答具体行政行为是否合法。

　　其次，以法院查证的事实取代行政机关认定的事实也是违背合法性审查原则的。法院认定事实当然是按照法院的证据规则和认证标准，通过法官的心证进行的。法院以其认定的事实取代行政机关认定的事实，其实就是法院按照法院的认证标准通过法官的心证得出一个事实结论，这个结论有可能与行政机关通过行政执法人员运用其证据规则及其心证过程得出的事实结论不同。在行政机关违反法定程序的情况下，作出这样的事实认定是多余的；在行政程序合法的情况下，作出这样的事实认定又是违背合法性审查原则的。如果法院判决行政机关重新作出具体行政行为，那么法院认定的事实在判决书生效后即具有既判力，行政机关应予执行，行政机关直接依据法院认定的事实重新作出具体行政行为，这事实上也就是法院代行了行政机关的职权，应属超越了职权。实践中，行政执法人员一般会亲临现场，做有关的调查取证工作，应该说，行政机关所认定的事实往往会比法院通过事后审查证据后认定的事实更接近客观事实。所以说，如果行政机关不承认法院认定的事实，往往会造成法院的尴尬。

　　最后，行政诉讼法第六十一条规定的“事实”是有关被诉具体行政行为是否合法的所有事实，包括执法主体、执法程序、认定事实的证据、法律适用等各方面，而不是具体行政行为所认定的事实。就是说，这里的事实是一审判决的依据，而不是具体行政行为的事实依据。

　　通过以上的分析可以看出，把行政诉讼法第六十一条规定的“事实清楚”理解为要求法院重新认定争议事实，并以此作为行政诉讼事实审查的标准是不正确的。

　　二、行政审判的事实审查标准的确立

　　行政审判事实审查的标准应如何确定呢？对此，不同法系的国家持不同的态度。在英美法系国家，法院强调尊重行政机关对事实问题所作出的认定。美国法院过去一直承认行政机关在事实认定问题上的最终决定权。法院对事实审查一般采用相对较低的可定案证据标准，可定案证据的标准是行政机关的事实裁定的合理性，而不是其裁定的正确性。按这一标准，法院只须判明行政裁定是否合理。如果行政裁定是合理的，即便法院（如果它审理此事实争议的话）不一定做出同样的裁定，它也应当确认行政裁定。如果双方当事人提出的证据都很有力，势均力敌，那就可以存在合理的不同判决意见。两种意见、两种裁定也许都是合理的，即便法官能作出与行政裁定不同的裁定，他也必须确认行政裁定。而大陆法系国家一般并不对事实问题和法律问题进行严格区分。如德国行政法院，有权对行政机关所作的法律解释、事实认定及法律适用进行审查并在必要时加以改正。法国行政法院在完全管辖权之诉中，有权对事实问题进行全面审查。

　　从以上的分析可以看出，法院对行政机关事实认定的干预程度不能一概而论，而应依行政审判体制、诉讼模式、行政法制的完善程度等因素而定。从我们的情况看，由普通法院审理行政案件，类似英美法系做法，但我们的行政法律制度还很不完备，至今没有行政程序法；从诉讼模式看，我们是典型的职权主义传统，类似大陆法系，但我们的行政审判法官又不具备大陆法系行政法院法官的专业知识和经验。在这种情况下，要准确确定人民法院事实审查的标准，笔者认为，应充分考虑以下因素：1、行政权和司法权的分工。我国不实行“三权分立”，但行政权和司法权之间的分工是必要的。行政审判既要达到监督行政机关依法行政的目的，又不能过分干预行政权。2、调动行政机关在事实认定上的积极性，提高行政和司法两个效率。如果人民法院对行政机关认定的每起案件的事实都要重新审查认定，并以法院认定的事实取代行政机关认定的事实，不利于调动行政机关查证事实的积极性，并可能使行政机关形成依赖心理，同时可能造成重复劳动和资源浪费，也不利于提高行政效率和审判效率。3、解决行政机关和法院认定法律事实的冲突。行政机关和法院办案一样，都是在一定证据规则的基础上通过办案人员的心证来认定事实，并且认定的都只能是法律事实。如果法院对行政行为的事实重新认定，如前文所述，难免出现双方认定法律事实的冲突。4、要考虑下一步行政法制，特别是行政程序法律制度的完善。

　　我国行政诉讼法第五十四条对具体行政行为的事实认定方面并未规定“事实清楚”，而是规定“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”具体行政行为“主要证据不足的”，判决撤销或部分撤销。这其实是确立了法院事实审查的“主要证据是否充分”标准，即具体行政行为如果主要证据是充分的，就认为其事实认定是合法的，法院一般就应维持其事实认定。反之，行政机关提供的证据不能证明其认定的事实，法院就应予以撤销或部分撤销。

　　三、行政审判的事实审查标准的把握

　　“主要证据充分”这一事实审查标准应从以下几个方面把握：

　　1、“主要证据”是指行政机关认定事实必不可少的证据。行政机关认定事实除了主要证据外，通常还有其他一些次要证据。主要证据不足，将使事实认定不成立，而次要证据缺少则不会影响案件基本事实。那么，在一个案件中，哪些是主要证据，哪些是次要证据呢？凡是证明法定事实要件的证据为主要证据，证明法定事实要件外其他的证据为次要证据。

　　2、审查“主要证据”是否充分无须通过重新查证认定事实。从理论上讲，通过看诸法定事实要件是否都有相应的充分证据证实来判断主要证据是否充分是办得到的。在具体行政行为主要证据充分，严格遵守了程序规则，并且无滥用职权嫌疑的情况下，即使这些的证据材料如果由法官审理可能得出不同的结论，法院也不应撤销行政机关的事实认定。

　　3、关于对主要证据“充分”的审查。审查应包括二个方面，一是证据资格，二是证明力。所谓证据资格，也称证据能力，是指在诉讼上可以作为证据的资格。证据资格包括三方面内容：合法性、真实性和关联性。同时具备这三方面内容的证据材料就是具有证据资格的证据，是适格的证据。证明力是指证据的证明能力，指证据在证明待证事实方面的价值大小与强弱程度。最高人民法院颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证明力的判断有了较详细的规定。审判实践中，有关事实证据的审查方面，应注意以下三点：

　　（1）证据应在行政程序中经过质证。行政机关应给予相对人申辩机会和对行政机关的证据提出异议的机会。

　　（2）行政机关考虑了反证。即行政机关应是在对正反两方面证据进行综合考虑的基础上认定事实的。对此，审判实践中有以下四种情况：第一，行政程序中，行政机关未给相对人申辩和提出反证的机会，则应以行政行为程序违法论。第二，行政程序中，行政机关对已有反证未予考虑，则应认定行政机关对事实和证据的认定有瑕疵。第三，行政程序中，行政机关给了相对人申辩机会，但相对人故意不提供已掌握的反证，行政机关的认定在不考虑反证的情况下是合理的，主要证据是充分的，那么如果相对人在诉讼中提交了反证，即使反证可能影响事实认定，法院也不能因此判行政机关败诉。第四，只要行政机关在事实认定过程中充分考虑了反证，那么即使在诉讼中法院认为反证和行政机关的证据是势均力敌的，也应维持行政机关的事实认定，而不以行政机关举证不足为由予以推翻。

　　（3）主要证据充分的判断在不同类型的案件中应有不同的标准。根据当前比较一致的意见，行政诉讼的证明标准应低于刑事案件普遍采用排除合理怀疑的证明标准，但应高于民事案件普遍实行占优势的概然性的证明标准，即要区分不同性质的案件分别采用严格的证明标准和占优势的概然性证明标准。所谓严格的证明标准，“是指达到案件事实清楚，证据确实充分的证明标准”，要能排除合理的怀疑。占优势的概然性是指主张某一事实的证据在证明力上明显优于相反事实或另一事实的证据，致使这一事实比相反事实或另一事实更具可能性，认定这一事实更具合理性，则行政机关可认定这一事实。至于哪些案件实行严格的证明标准，哪些案件实行占优势的概然性标准，应以法律规定为依据。现在较一致的观点，做出劳动教养、行政拘留等限制公民人身自由的行政行为应采严格的证明标准，而行政裁决、适用简易程序做出行政行为可采占优势的概然性标准。法院经对具体行政行为的证据进行审查，只要达到了法定证明标准，法院就认为主要证据是充分的，事实认定是合法的。