一、问题的提出

　　依照我国法律、法规的规定，道路交通事故的主管机关是公安机关。公安机关处理交通事故的职责是：处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解。因此，公安机关对交通事故作出责任认定，是其处理交通事故的主要职责之一，也是处罚交通事故责任者和对损害赔偿进行调解的前提和基础。

　　交通事故责任认定是指公安机关在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，而作出的当事人有无责任或责任大小的行政确认。因其具有很强的技术性，亦被称为技术鉴定。交通事故责任认定在当事人提起的民事损害赔偿诉讼中，虽然并不当然地具有法律效力，但是是极其重要的证据形式之一，在刑事诉讼中也是如此。

　　近年来，公安机关认定不能确认是任何一方当事人的违章行为的案件比例越来越高。据不调查显示，2001年泸县人民法院受理的交通事故损害赔偿案件24起中，不能认定是任何一方当事人的违章行为造成的案件3起，占12.5％；2002年40起中，就有8起，占20％，比上年上升7.5%。由于不能认定是任何一方当事人的违章行为，受害人的利益就得不到及时的保护和补偿、救济，使本可以在公安机关调解处理的损害赔偿案件，诉讼至人民法院。这类案件的增多，势必造成司法资源的浪费，增加当事人讼累和加重当事人举证责任的负担，还可能诱发一些不安全因素，不利于社会稳定。

　　二、原因及不认定责任的危害

　　在交通事故中，导致公安机关无从作出责任认定的原因有以下五个方面：

第一，事故经公安机关调查后确实无从确定系哪一方当事人的违章行为造成；第二，公安机关怕吃行政官司，为避免出错，不打无把握之仗。第三，知难而退，对难于认定责任的就不予认定；第四，循私舞弊，为袒护某方当事人而故意不作责任认定；第五，对公安机关作出不能认定交通事故责任的行为是否属实缺乏鉴定标准，对本应认定而不作认定的，也缺乏监督制裁手段。

　　对第一种情况，公安机关不作出责任认定无可厚非。《道路交通事故处理办法》第四十五条规定：“道路交通中发生的人身伤亡或财产损失，经公安机关调查不能确认是任何一方当事人的违章行为造成的，其损害赔偿纠纷当事人可以向人民法院提起民事诉讼。” 但是，这一规定，笔者认为是对公安机关应当作出交通事故责任认定的例外和补充。

　　实际上，公安机关首先涉足事故现场，掌握了第一手证据材料，而且专门处理交通事故的人员素质高、技术设施完备，容易及时、全面、客观、准确地掌握案件真实情况。对于公安机关已经查清事实，正确作出了责任认定的，当事人无法狡辩、抵赖，一般会主动配合公安机关解决纠纷、化解矛盾。如果通过认真细致、科学、合理、合法的调查、研究之后仍然不能认定是任何一方当事人的违章行为造成的，就应当归于《道路交通事故处理办法》第四十五条规定的情形。

　　对于第二种情况， 1999年11月24日，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的属于人民法院行政诉讼的受案范围。还规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定（对不可诉的行政行为作了明确排除）的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。该条采用概括法和排除法来规定行政诉讼的受案范围。

　　自从有了该解释后，各地法院开始突破1992年12月1日最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定。因为该解释第九十八条规定：“本解释从发布之日起施行，……最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。”

　　事实上，道路交通事故责任认定是否属于人民法院行政诉讼的受案范围？行政法学界有不同认识，各地法院的作法也不尽一致。探究其原因，首先，就是交通事故责任认定有别于一般行政行为，即一是交通事故责任认定不直接确定当事人的权利义务，不产生实际法律效果，只是交通事故违章行政处罚的先决条件；二是交通事故责任认定不具有公定力和拘束力。行政行为的公定力是指行政行为一经成立，不论合法与否，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力；拘束力是指行政行为具有法律规定的或行政机关决定的法律效果，行政机关和相对人有义务服从，并且必须履行；三是交通事故责任认定不具有执行力。交通事故责任认定不具有可以实现的内容和必须履行的义务。其次，行政行为的可诉性是指现实情况下，行政相对人的某一行政行为向法院提起行政诉讼的可能性。包括法律上的可诉性和事实上的可诉性。法律上的可诉性是指按照法律规定是否属于法院行政诉讼的受案范围，法律对此有无明确排除或禁止的情形。事实上的可诉性是指可诉行政行为是否已经对当事人的权利义务发生实际的或最终的法律效果。我国行政诉讼法是否以法律上的可诉性和事实上可的诉性相结合的方法，来确定行政诉讼的受案范围，不甚明了。当交通事故责任认定被视为具体行政行为时，它符合法律上的可诉性是毫无疑问的。但是，它又因不直接确定相对人的权利义务，未产生实际的法律效果而不具有事实上的可诉性。目前，我国行政法学界和司法界在行政诉讼的受案范围上存在的突出问题就是，只重视行政行为法律上的可诉性，而忽视事实上的可诉性。一般认为，行政诉讼受案范围只限于具体行政行为，因此，只要某一行政行为是具体行政行为，它就必然属于行政诉讼的受案范围。这种观点全然没有考虑被诉的具体行政行为是否已经成熟，对当事人的权利义务是否产生实际影响。理论上的模糊不清必然导致实践中的混乱，对于交通事故责任认定这样非严格意义上的行政行为是否属于行政诉讼受案范围，就必然陷入争论之中，使公安机关和人民法院对交通事故责任认定是否属于行政诉讼受案范围感到困惑和迷茫。

　　然而，2001年第五期《最高人民法院公报》登载李治芳不服交通事故责任重新认定决定案，李治芳对交警队责任认定不服而提起行政诉讼，法院受理并作出了判决。至此，有了法院审理这类案件的第一个“判例”。虽然，我们大陆法系国家，“判例”不能代替法律，但是，《最高人民法院公报》中的“判例”对人民法院审判实践具有重要指导意义。这就使得上述持对立观点的力量失衡，公安机关对交通事故责任认定更加谨小慎微，没有把握的就干脆不认定。

　　第三、四种情况，公安机关在进行道路交通事故责任认定时，知难而退，对难于认定的，与其劳神费力还可能落得工作差错，倒不如敷衍塞责不予认定。甚或循私舞弊，对于关系案、人情案，尤其对有关系一方责任大的，做顺水人情，故意不认定责任。因为行政相对人要证明公安机关行政不作为，即举证证明公安机关能够认定而不予认定就更难。所以，对此行政不作为的行政诉讼中，行政相对人一般难于胜诉。而在当事人依《道路交通事故处理办法》第四十五条规定提起的民事诉讼中，法院仍然要调查事故原因，但其工作难度可想而知！往往也对受害人的保护不够理想。

　　对后三种情况，是极端错误的，应当坚决予以遏制。否则，既表现出政府职能部门的软弱无能，无法有效地维护交通安全和正常的交通秩序，也加重了受害者寻求解决和获得救助的负担。

　　三、建议

　　（一）公安机关要克服畏难情绪，加强责任心，维护司法权威，树立公正执法形象。

　　（二）法院审理此类纠纷，要认真学习、熟练掌握并正确运用《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，对于因事过境迁，事故现场的证据未予固定下来或者现存证据支离破碎，无法再现客观真实情况的，法院根据公平原则和诚实信用原则，并结合当事人举证能力的大小，正确分配举证责任。将原来是非责任不明确的纠纷，严格依法从程序上把握法律事实，尽量做到审理清楚、明白，在此基础上作出裁判，让当事人信服。

　　（三）针对公安机关作出的不能确认责任的不同情况，法院要敢于大胆处理。该作为行政诉讼案件受理的，及时立案受理；该向主管单位提供司法建议的，及时提出司法建议；该移送司法机关追究刑事责任的，及时移送。

　　（四）针对公安机关作出不能确认交通事故责任的行为缺乏规范和约束的现状，建议立法部门完善法律相关规定，规范和限制交通警察的执法行为。

(作者单位：四川省泸县人民法院)