行政诉讼俗称“民告官”，又称“阳光下的审判”，是现代国家解决行政争议，保障公民合法权益，实行法治的重要法律制度。我国《行政诉讼法》自1 9 9 0 年1 0 月1 日贯彻实施以来，历经坎坷发展，为依法行政、民主法制建设做出了积极贡献。但严格的司法审查之下，行政机关却出现了与法制发展不和谐的行为，如本文提及的行政机关诉讼中拒绝承认被诉行政行为存在，既损害了行政机关的声誉，又为法院审判带来不必要的麻烦。

　　　模棱两可，浑水摸鱼

　　 A 市某居民楼居民自上房以来，怨声载道，苦不堪言，原来两栋楼房间距太近，一、二层居民白天进屋黑洞洞，终日见不到太阳。为此他们多次与某开发公司协商，某开发公司一拖再拖，居民们只好以拒交房租进行无声抵抗，不料被开发公司以欠缴租金告上法院，原来开发公司已为“违章楼房”办好了合法的房屋所有权证，居民们到房产管理局查询，得知办理产权证依据的是A 市规划局的《建设工程规划许可证》复印件。间距不够怎能进行规划许可？居民们百思不得其解，一纸诉状将A 市规划局推上被告席，请求依法撤消规划许可证。法院立案后，追加某开发公司作为第三人参加诉讼，但被告及第三人均未在答辩期内递交答辩状和证据，被告在庭审中称“可能对开发公司进行了规划许可，也可能没有”，第三人也回避事实。如果仅依“原告负举证责任”和“复印件未与原件核对，不作证据使用”，可直接裁定驳回原告起诉。

　　 法院审理认为，行政行为不同于民事行为，具有国家公定力、确定力、约束力、执行力，不应存在“可能做可能没做”情形，原告已提供复印件证实被诉行政行为存在，被告如认为复印件不真实，应当继续举证证明，而被告及第三人均未举证，故本案被诉行政行为存在，以“被诉行政行为无证据”为由，撤销被告作出的规划许可行为。

　　 恃强凌弱，隐瞒真相

　　大刘夫妇双双下岗，每月百元的最低生活保障费，还不够供孩子上学，生活相当拮据，听朋友说贩菜在路边卖很赚钱，又不需要一计之长，夫妇一合计，拿出所有积蓄买了部三轮车，开始在路边卖菜。谁知好景不长，C 市开始整顿市容环境，取缔马路市场，这天，数名城管队员来到大刘摊位前，双方发生撕扯，城管队员将大刘带到队里，一关就是两个小时。大刘回家后，羞愤难当，向法院提起行政诉讼，请求确认被告执法人员扣车行为、 限制人身自由行为和殴打致伤行为违法。案件在审理中，被告对扣车、 限制人身自由行为予以承认，但不承认曾殴打大刘。大刘提供证人证言证实被城管队员带走时身体状况好，及当日到医院治疗的病例，被告提供城管队员证言“没有殴打大刘”。法院审理认为，城管队员与本案有直接利害关系，被告提供证人证言不能作为证据使用，原告大刘举证能够证实在城管队员执法前后身体变化情况，鉴于被告未提供反证证明原告因其他原因受到伤害，法院认为被告殴打原告事实成立，依法确认该行为违法，并判令被告赔偿大刘治疗费、误工费等经济损失。

　　透析问题产生原因

　　一、强弱悬殊--行政管理不平等性决定的。A原告以行政相邻关系人、利害关系人居多。行政相邻关系人或利害关系人不是行政行为直接针对对象，行政机关未有向他们送达行政法律文书的义务，由于利益上的矛盾冲突，行政管理相对人不会主动出示甚至隐瞒行政法律文书，致使他们不得不在证据缺乏情况下起诉。B行政事实行为造成的侵害。行政事实行为无其他行政行为规范的程序和要式形式，多为突发性的，要么在公共场所，证人流动性大或不肯轻易作证，要么在封闭的行政执法现场，除行政执法人员外无旁人作证，行政相对人无法形成对己有利的证据。

　　二、规避法律--行政诉讼发展不和谐的音符。随着审判力度加大，司法审查渗透到行政管理各个领域，行政机关“违法”“瑕疵”行为在“阳光”下无藏身之处；行政机关内部监督力度加大，普遍采取了错案责任追究制、一票否决制等激励机制，使行政机关及工作人员怕败诉、怕承担责任。而利用法定的“原告负举证责任”规则，能轻松地将风险转移给原告，摆脱于己不利的判决。

　　三、暗箱操作--不容忽视的管理盲区。行政机关未予公开的存在暗箱操作现象，成了违法腐败行为的温床：关系案、人情案、金钱案，使行政行为作出时即缺乏充分依据甚至违法；为追求办案数量，急功近利，不惜刑讯逼供、滥用职权；档案管理不健全，内部监督、司法监督不利，助长暗箱操作行为的发生。

　　四、法律疏漏--行政立法需要完善。散见在各行政法规、规章中的行政程序缺乏公开展示程序，一些法规规章虽规定公告程序，却是“可以”的选择性规定，行政机关通常不予选择。最高院司法解释明确完善了“原告负举证责任”，但过于原则，如原告举证达到什么程度方不承担举证责任，即证据的证明标准；能否建立责令被告及第三人限期举证程序和司法处罚措施。

　　不能机械地适用证据规则坐庭问案

　　一、优先适用原告负举证责任原则。由原告启动行政诉讼程序，原告应对起诉符合法定条件承担举证责任，超过法定期限的除外，以免起诉人滥用诉权，为行政机关和法院增添讼累。被诉行政行为为要式法律文书，原告应提供能够证实法律文书存在的其他相关书证、证人证言等，确实因困难无法提供的，可提供证据线索申请法院调取证据，但证据线索必须切实可靠，如原告仅凭主观推测、假想、道听途说获知被诉行政行为存在的，法院无须行使调查权，径行驳回原告起诉。调取的方式可以是向行政机关查询，也可以责令被告或第三人限期举证，如仅能获取复印件而被告及第三人否定的，应对复印件制作机关、印章、所载内容进行形式上、内容上审查，确认其效力。被诉行政行为是事实行为的，原告应提供现场目击证人证言，封闭式执法现场的，原告应提供进出现场的人身、财产变化状况，变化与被告行为有无因果关系证据，以期构成完整的证据锁链，证明被诉行政行为存在。

　　二、被告负反致的举证责任和合理解释义务。被告拒绝承认被诉行政行为存在表现为两种情形：否认和既不承认也不否认。行政行为具有公定力、确定力，不能因行政机关言辞否认，就根据原告负举证责任规则判断行政行为不存在，行政机关要推翻原告主张，应当进一步举证证实被诉行政行为不存在，否则将承担败诉后果，这是证据学中的举证责任反致。如提供同期制作法律文书目录、档案登记、原告所受损失与被告行政行为无关的证据等，以利于查清案件事实。若被告在诉讼中既不承认也不否认，本文已经论述，参照最高院关于民事诉讼证据的若干规定，对一方当事人陈述的事实，另一方当事人既未承认也未否认，经审判人员充分说明并询问后，其仍不明确表示的，视为对该项事实的承认，故法院可直接认定被诉行政行为存在，以无证据为由判决撤销被诉行政行为。在对此类案件审理中，因公众对行政机关行政执法行为不可知，应增加被告负合理解释义务，责令被告阐述作出行政行为的内部审批程序、被诉行政行为不存在的理由，这既是对被告反驳观点的补充，也是为了获取起诉人的理解和支持，达到缓解纠纷息讼的效果。

　　三、法院评判和增设制裁措施。法院综合证据和审判情况，形成内心判断，确认案件事实。在审理中注意把握以下几点：1、原告举证限度为根据原告能力所能举出的最大证据；2、被告亦应分担部分举证责任，被告举证的标准是排除行政行为存在的可能性；3、法院适当行使调查权，调查局限在证明被诉行政行为存在上，而不是代替原告取证证明被诉行政行为违法性；4、建立责令当事人限期举证程序。经查证属实，被告在法庭上做虚假陈述，拒不承认事实和提供证据的，以妨害行政诉讼行为论处，参照《中华人民共和国民事诉讼法》规定，予以训诫、责令具结悔过、罚款、司法拘留的处罚，同时向有关机关发出司法建议。

（作者单位：徐州市泉山区人民法院 ）