四天前，当国务院原则通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》的消息传开后，记者曾经电话采访过联合上书全国人大常委会，提请就孙志刚案启动特别调查程序的5位著名法学家，请他们就此事谈谈看法。因当时条例还未正式公布，专家们都不同程度地表达了希望早日看到新条例的强烈愿望。

　　6月22日，国务院总理温家宝签署了第381号国务院令，公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，并宣布该条例自2003年8月1日起正式施行。五位上书专家中的北京大学法学院副教授沈岿在细读条例后，对记者提出了自己的看法：“新的制度有进步、也有不足！”

　　沈教授认为，此次制度转型是把旧机构转变为新机构、把旧职能转化为新职能，是在旧制度的格局下进行重大变革、建立新的制度格局，因此，不同于在一张白纸上画画，它必须尽快明确一些基本原则和规则，否则，那些既存的机构就会因为失去合法性而需要立即清除，旧机构工作人员就会即刻面临调整岗位甚至失业的危险，而应当存在的社会救助制度就会处于缺失状态。从这个角度观察，新的救助管理办法至少在下列几个方面有利于制度转型：

　　第一，明确了正当的制度目的。新的救助管理办法第1条明确规定，新制度的目的是对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度。仅从文字表述看，新制度已经割断了对流浪乞讨人员实行救助与维护城市社会秩序的关系，救助并保障基本生活权益，成为自在的、独立的、唯一的目的，从而也承认了在我国每个人都有最低生活保障的权利。

　　第二，原则性地确立了救助对象的范围。把城市里“生活无着”的流浪乞讨人员作为救助对象，废除了旧制度之下对“三无人员”的歧视性对待，废除了旧制度限制人口流动的功能，真正体现出新制度的救助目的。

　　第三，体现救助以自愿为基础的原则。旧制度以强制性的收容遣送手段，破坏了救济的目的，折射出限制人口流动的不当目的。而新制度尽管没有明确使用“自愿”一词，但是，新的救助管理办法第5条、第6条、第11条都体现救助的自愿原则。其中，第5条规定执法人员只能告知流浪乞讨人员可以寻求救助，而不能强行带走；第6条的“向救助站求助”的表述，表明救助完全是基于流浪乞讨人员的自愿申请；第11条规定救助站不得限制受助人员离开救助站，更是明确了自愿原则。

　　第四，明确提供一定的社会救助系政府应尽的职责。新的救助管理办法在整体上都透露出，提供社会救助是政府的职责之一，这也比较符合当代各国福利行政、给付行政的发展趋势。其中，尤以第2条、第3条、第4条、第7条、第15条的规定，更为明显。第2条、第3条、第4条分别规定了救助的机构设置、财政支撑以及政府部门的职能分工，第7条具体规定了救助站提供的救助措施，第15条规定了救助站不履行救助职责的法律后果。

　　第五，搭建了社会救助制度的基本框架。新的救助管理办法不仅原则性地规定了政府提供社会救助的一系列基本规则，而且，在第3条第2款规定，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。尽管这是一个非常简单的规定，但至少表明，未来的社会救助制度肯定是政府和社会合作的框架。

　　但是，沈教授也明确表示，从已经出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》看这次快捷的制度转型，进步和不足是并存的。他认为其不足主要体现在：

　　第一，新制度延续了城市和乡村分别对待的旧路径。尽管制度设计者可以从“轻重缓急需要分别对待”的立场、可以从“一个法律文件不能完全解决所有问题”的立场，为新的救助管理办法只针对城市流浪乞讨人员进行辩护，然而，生活无着的流浪乞讨人员不仅仅在城市里存在，毕竟是一个不争的事实，由此亦可看出，社会救助制度新框架的匆忙建立，缺少整体的思考，以至于不能公平对待所有的生活无着的流浪乞讨人员。

　　第二，最为关键的财政问题没有认真地对待。尽管新的救助管理办法第3条规定，“县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障”，但是，财政保障问题并不是这么一个规定就可以解决的。旧制度的异化，在很大程度上起因于地方政府无法提供充足的财政支撑，收容遣送机构只得“自谋出路”。如今，新制度严格禁止救助站收取费用，而又要求救助站向受助人员提供基本的生活保障，贫富悬殊的各个地方的政府，能否撑起这笔财政支出，是非常值得怀疑的。有些贫困地区的县级政府，给行政机关、法院、检察院的工作人员按时发放工资都存在困难，还能奢谈救助流浪乞讨人员吗？如果财政问题得不到解决，新制度关于救助站必须履行职责的规定，对于地方政府和救助站而言，就是一个极大的两难困境，而新制度异化的隐忧也就埋下了根基。

　　第三，因过于原则而颇多疏漏之处。这是新的救助管理办法匆忙出台、总共只有18条所不可避免的情形。在此仅举几个问题为例。

　　受助人员的范围依然模糊。首先，什么是“生活无着的流浪乞讨人员”？新办法既没有对“生活无着”作出明确的界定，也没有明确“流浪”和“乞讨”应该是二者兼备还是只具其一。

　　其次，从技术上考虑，受助人员的范围本可以通过规定一些条件来明确，但整个办法对受助人员请求救助的条件也未作任何规定。这就使得受助人员的范围较为模糊，办法第6条关于“救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝；对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由”的规定，就缺乏可操作性。

　　政府各部门的权限不明。新办法第4条第2款规定，“公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作”，可是，整个办法除了第5条略有涉及以外，对这些部门的权限未作任何规定。办法第17条仅仅规定实施细则由国务院民政部门规定，而民政部显然不可能以自己的规章去规定其他部门的权限。

　　缺少必要的、正当的区别对待和法律的系统性考虑。目前，流浪乞讨人员中有不少未成年人，新办法第5条只是把其与残疾人、老年人和行动不便的人放在一起，要求执法机关引导、护送其到救助站。但是，未成年人毕竟是一个特殊的阶层，对他们的保护甚至是强制性的保护，是政府义不容辞的责任。我国《未成年人保护法》第29条规定，“对流浪乞讨或者离家出走的未成年人，民政部门或者其他有关部门应当负责交送其父母或者其他监护人；暂时无法查明其父母或者其他监护人的，由民政部门设立的儿童福利机构收容抚养。”新办法对此的规定与未成年人保护法的衔接不够。

　　沈教授在最后还建议，应该成立一个特别的制度改革调查委员会，无论是全国人大组织的，还是国务院组织的，亦或民政部、公安部等部门联合组织的，吸收专家、学者加入，对社会救助问题进行细致的、充分的调查研究，用半年到一年的时间提出周密的制度改革方案，是一个理性的立法策略。一方面，这个委员会是临时机构，任务一经完成即可解散，不会造成政府组织的膨胀；另一方面，相比较现行的调查研究课题组模式，其在收集、调取信息方面有较大的权威性，可以作出独立、客观的调查报告和改革方案。