刘桂芳原是河南省沈丘县农民，18岁那年到洛阳打工，后通过房东介绍认识了洛轴集团公司职工杜庆民，俩人1996年结婚。由于刘桂芳是农村户口，就将户口迁到杜的祖籍——原郊区工农乡浅井头村。后来，浅井头村划归涧西区。

　　户口划归哪个区管无所谓，倒是待遇问题使刘桂芳一家人异常苦恼：她在名义上虽是浅井头村村民，但实际上她享受不到与其他村民一样的待遇。1997年4月她生下女儿杜亚菲，这个小公民也享受不到村里的任何福利待遇。为此，这母女俩想讨回公道，可万万没想到，在经历了四场诉讼后，事情的发展似乎又回到了起点……

　　1996年初，刘桂芳结婚迁户口时，她及其家人便多次到浅井头村讲情，要求将户口迁到该村。

　　浅井头村原是一个郊区的行政村，随着城市的发展，土地已被征用殆尽。由于其地理位置优越，加上利用出让土地补偿款建立了村属企业，村民生活比较富裕。因此，近年来该村出现了“回村热”。土地被征用时已安置的人员要回村、曾农转非的人员要非转农、嫁出去的姑娘要返迁，致使该村人口急剧膨胀，严重影响到了原有村民的利益。自1995年始，浅井头村村委会不得不作出了限制人口迁入的土政策。加之刘桂芳并非正常意义上的婚迁，村委会认为没有义务接纳其户口。后经刘桂芳的家人好说歹说，才勉强同意，但提出一个条件，必须写出保证，“只入户口，在工作和福利待遇方面不给村里添任何麻烦”，由于迁户口心切，刘桂芳的公爹没有多想就写了一份保证。此后，村里每年分红都没有刘桂芳娘俩儿的事。刘桂芳与村委会多次交涉无果，她以书面形式向乡政府反映此事，要求乡政府责令村里按对待其他村民一样的待遇对待她们母女俩。

　　工农乡政府向刘桂芳送达了处理意见书，答复是，对村民委员会的行为，乡政府只给予指导，不得干预；户口是在保证在工作安排、福利待遇方面不找村里麻烦的情况下才迁入的，要享受福利就要按村里规定办，交纳增容费。

　　刘桂芳对此解释深为不满，她认为，“只入户口，在工作和福利待遇方面不给村里添任何麻烦”的保证，并非她本人所书，不是其真实意思表示，工农乡及浅井头村的做法有违法律规定。2001年4月23日，刘桂芳向涧西区人民法院提起诉讼，请求判令乡政府对村委会的违法行为作出具体行政行为。法院认为，该意见书是对来访人员的答复意见，不是行政决定，不属于法院的受案范围，裁定驳回起诉。

　　2001年10月18日，刘桂芳以工农乡政府不作为为由，又把工农乡政府告上了法院。

　　法院经审理认为，保护妇女儿童的合法权益是全社会的共同责任，对此，我国妇女权益保障法、未成年人保护法都有明确规定。原告申请解决村委扣发生活补贴和分红的问题，是涉及公民基本权利的问题，乡政府理应进行调查并作出具体行政行为，而仅以信函答复原告不能作出行政决定的行为，是不作为的一种表现形式。2001年底，法院作出一审判决，判决工农乡人民政府于判决书发生法律效力之日起60日内对刘桂芳及其女儿反映的问题作出具体行政行为。

　　法院判决后不久，乡政府作出了2002工农字第003号决定，该决定以浅井头村在刘桂芳迁入前既没有耕地，迁入后刘桂芳又没有向新成立的洛阳华原公司投入资金和参加经营管理，要求分红没有法律依据为由，决定不支持刘桂芳、杜亚菲申请本行政机关责成村委会为其分红的请求。刘桂芳、杜亚菲对此决定不服，再次提起诉讼。诉讼期间，被告工农乡政府改变具体行政行为，重新作出了2002工农字第005号决定，该决定撤销了2002工农字第003号决定，责成浅井头村民委员会对刘桂芳、杜亚菲请求分红的申请由全体村民进行讨论。

　　全体村民讨论后，由于大部分村民不同意给刘桂芳母女分红，故村民委员会决定不批准她们的分红申请。刘桂芳母女以乡政府不依法行政为由提起诉讼，要求撤销乡政府又一次的2002工农字第005号决定。

　　涧西区法院认为，工农乡人民政府2002工农字第005号决定是根据两原告的请求进行调查后，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定作出的，其行政行为并无不当，两原告以村委会不给其分红，而请求判决乡政府的行政行为违法，没有法律依据和事实依据。2002年7月19日，法院判决维持乡政府2002工农字第005号的决定，驳回两原告的诉讼请求。

　　刘桂芳母女不服，已提起上诉。

　　该案历时一年，最后仿佛又回到了起点。由于村民委员会不是行政主体，对全体村民讨论的结果，又不是行政法所规范的范畴，刘桂芳对提起上诉的行政诉讼，感到希望渺茫。对于通过民事诉讼解决问题的前途，更是充满疑虑。

　　就本案，法官谈了自己的看法：村民委员会组织法颁布以后，大多数村民委员会都进行了自治，但是，不能保证村民委员会讨论的所有问题都是符合法律和政策规定的。由于受局部利益的局限或其他因素的干扰，村民会议讨论的结果和法律时有冲突。本案中村民会议讨论的是一个公民是否应该获得平等待遇，是否能对一个村民进行歧视，其议题本身就是违法的。对于这些违法的讨论结果，如何予以废除则是法律的空白。

　　本案中的行政机关是无能为力的，刘桂芳母女的问题通过民事诉讼能否解决还存在着许多法律障碍。首先，对于村民会议讨论的结果，村委会可否成为民事侵权的主体，尚无定论；其次，即使可以，村委会和村民之间是否属于平等的民事权利义务主体；第三，村委会侵犯了宪法设定的公民权利，这又遇到了宪法司法化的问题。这些问题迫切需要制定相关的实施细则，予以明确。