《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第二十七条规定了人民法院审理行政协议案件法律适用的基本规则，但对涉行民交叉案由却没有详细规定，导致实践中适法难度加大，审判实践不一，亟须进行明确与规范。本文将从行政协议案件类型化视角出发，探索出一条兼顾公益与私益的适法优化路径。

　　一、行政协议案件法律适用现状分析

　　本文以“法信”为检索工具，将时间限定为2021年至2024年，审理法院限定为最高人民法院、省高院，案由限定为各类行政协议案件，剔除重复、起诉条件类程序案件、管辖等与分析结果无关的案件外，共得到231个分析样本，并对此分析得出程序与实体的适法样态。

　　行政协议案件法律适用的程序样态。《行政协议规定》第二十五条明确，根据不同的诉讼请求，适用诉讼时效或起诉期限进行审查。协议履行纠纷中基于债权请求权一般适用诉讼时效的规定，超过诉讼时效的丧失胜诉权而非诉权。协议撤销纠纷适用起诉期限的规定，超过起诉期限的丧失诉权。协议解除纠纷适用除斥期间的规定，除斥期间届满的丧失诉权。

　　行政协议案件法律适用的实体样态。经分析，协议撤销纠纷适用法律共两种情形，一种是根据民事法律规范，认为行政协议作为一种特殊的行政行为，其包括两种事项的举证责任，即行政机关高权性事项的举证责任和协议性事项的举证责任。行政相对人行使行政协议撤销权，属于权利妨碍事实要件，应当由行政相对人根据其主张事由承担举证责任，如行政相对人举证不能，则需承担相应的法律后果。另一种则是将其作为行政行为，以是否存在行政行为违法可撤销作为审查对象，严格适用行政法规。

　　协议解除纠纷作为行民交织极为明显的案件，其适法情况更容易为实践所混淆，主要分为三种：第一种，认为行政机关构成违约，应当解除协议，但适用行政补偿或赔偿；第二种，认为行政机关构成违约，应当解除协议，适用民法典中关于解除合同的相关规定判决赔偿违约金等；第三种，认为行政机关因行政优益权单方解除协议，应当承担相应的损失赔偿责任。

　　履行纠纷作为行政协议诉讼中常见纠纷类型，具有四种适法样态：第一种，充分保护行政相对人的信赖利益，应当按照协议约定履行；第二种，将其作为民事履约行为，依据民事法律规范进行审理；第三种，将其作为行政行为，认为属于行政机关的法定职责，依据行政法规进行审理；第四种，认为属于过程性行政行为，不可诉。

　　行政协议效力纠纷的审查存在三种适法样态：第一种，同时适用行政法律规范和民事法律规范进行审查，只有都存在或者都不存在行政法与民法规定的情形才会被认为协议无效或有效；第二种，单独适用行政法规进行审查，只要行政协议存在重大且明显违法的情形便被认定为无效；第三种，单独适用民法典，即合同无效的情形。

　　上述多样态的适法模式可以得出，在长期行政审判思维的锤炼和行政管理目的的影响下，行政法官已然形成了对被诉行政行为进行合法性审查的固有思路和公益优于私益的惯常思维，忽略了行政协议的产生基础，导致在行政协议案件中不够重视双方之合意。

　　二、以类型化界定行政协议诉讼与法律适用契合的实现逻辑

　　经过分析可知，审判实践出现上述问题的原因在于协议属性认定不明、审查标准冲突、协议功能定位模糊。为解决上述困境和纠正法官思路，特提出从类型化视角出发，对行政协议案件的诉讼类型进行分类，并根据不同的诉讼类型适用不同的法律规范，以统一案件裁判尺度，促进法官审理案件更加高效化、智能化。

　　所谓法律适用，是指将抽象的法律规范适用于具体法律事实进行一种法律上的评价。而具体法律事实根据不同的分类标准可以分为不同的诉讼类型，故对行政行为不断类型化，并且不断予以法律意义上的规范，可不断简化法院审查的过程，规范法院对不同事实的法律评价。

　　行政协议诉讼类型化的法理逻辑。关于行政诉讼属于主观诉讼还是客观诉讼，实践及理论界一直争论不休，而对行政诉讼进行类型化的区分需以此为基底。区分主客观诉讼的关键在于行政诉讼的诉讼目的，不同的诉讼目的对应着不同的价值追求。客观诉讼是指以保障法规的客观公正适用或一般公共利益为目的的诉讼，侧重于对行政行为合法性的审查，追求公法秩序的维护。主观诉讼是指以保障法规的客观公正适用或一般公共利益为目的的诉讼，侧重于对行政相对人合法权益的保护，追求对私人利益的保护。在2014年将行政协议纳入行政诉讼的受案范围后，原先为司法监督化的行政诉讼开始慢慢融化，有了民事诉讼化的影子。行政协议因兼具“行政性”与“民事性”，使主客观诉讼的界限变得模糊，应当来说同时具有主客观内容。

　　行政行为一经作出即具有公信力、确定力、约束力和执行力，未经法定程序依法予以撤销便应继续执行，因此，行政诉讼基本上是行为之诉，以行政行为的有无效力、违法与否、撤销与否等为审查对象。而民事诉讼的审查对象应是双方之合意，即在合意之下与双方当事人之间形成的关系，以该关系的成立、履行、消失等为审查方向。而在行政协议诉讼中，因既有行政机关行使行政优益权而单方解除协议的单方行政行为、不作为行为的行为之诉，又有行政机关或相对人不履约审查及补偿或赔偿的关系之诉，应属行为之诉与关系之诉共有。

　　综上，行政协议案件因诉讼目的二元和审查对象交织而亟须做类型化区分，以避免上述出现混同适用或错误适用的情形。

　　衔接点：诉审判一致性原则的贯彻落实。具体的事实是客观存在的，但需要原告提起诉讼，进入审理程序后才能变为法律事实，对其进行法律评判。原告提起诉讼一般有一定的诉讼目的，主要体现在诉讼请求上。而法院作为居中裁判者秉持“不告不理”的原则，以诉讼请求为限进行司法审查，依法作出判决。但在传统行政诉讼中，在公益不可随意侵犯的影响下，法院有义务对行政行为的合法性进行审查，会在一定程度上跳脱于诉讼请求，审查行政行为的效力等。

　　在行政协议案件中，因存在关系之诉和主观诉讼的重要因子，可以在一定程度上超越诉讼请求进行实质审查，以增强与当事人的对话性，促进行政争议案结事了。

　　行政协议案件的诉讼类型。从上述纠纷类型看，行政协议诉讼可以在借鉴传统行政行为和民事行为诉讼类型下，将其区分为撤销之诉、形成之诉、确认之诉和给付之诉，并根据行政相对人提起的诉讼请求区分适用全面审查和依诉请审查，以解决适法难题。

　　撤销之诉作为传统行政诉讼中的首要诉讼类型，其审查对象一般为行政行为的合法性。在行政协议案件中，基于“两分法”的定调和多数审查对象亦为行政机关基于行政优益权而作出的行政行为，故其仍属于行政协议案件的一大诉讼类型。主要审查对象为行政机关基于行政优益权而作出的单方变更或解除等行为。

　　形成之诉作为民事诉讼的一大诉讼类型，因行政协议“合同性”的因素，亦应纳入行政协议诉讼的诉讼类型。主要包括行政机关基于非行政优益权而作出的撤销、变更、解除行政协议的行为。

　　确认之诉在传统行政诉讼中一般包括确认无效之诉、继续确认之诉等。在行政协议案件中，单指行政协议确认效力诉讼，行政相对人提起效力审查之诉不受起诉期限的限制。

　　给付之诉在传统行政诉讼中指一般给付之诉和义务之诉，在民事诉讼中指履约审查之诉。在行政协议诉讼中，基于协议签订的合意性和约定性，一般指请求行政机关履行或按约履行行政协议；基于协议签订的法定职责，一般指请求行政机关履行给付义务，比如作出签订协议的行为等。

　　三、类型化视角下行政协议案件法律适用的具体路径

　　在理论上，民主社会中的行政机关应是公共利益的代言人，但公共利益不是个人利益的简单相加。因此，公民个人利益的实现难免会与公共利益的需求发生冲突，此种情形在行政协议诉讼中更甚。人民法院审理行政协议案件需找到审理的平衡点，既要确保公共利益的实现，督促行政机关依法行政，也要尊重合同的安定性，确保行政协议民事目的的实现。可通过以下优化路径审理行政协议案件。

　　理念纠偏。上述实务表明，行政法官在审理行政协议案件时多用行政监督思维适用行政法规审理涉民事纠纷案件，造成私益保护缺乏，亟须纠正此种逻辑，形成在行政优先下重视合意的审判思维。

　　行政协议作为一种行政管理的软方式，行政优先是应有之义。政府行使着管理国家、治理社会的重要职能，代表着国家利益和公共利益。国家治理水平和治理能力的提升与公众参与治理的程度呈正相关。协议的签订、履行、变更、解除和救济的全过程都事关公共决策的推进和社会治理的发展，当可能发生不利于国家和社会的后果时，行政机关可行使行政优益权，在不经过相对人同意的情形下单方解除或变更协议，避免损失的发生，维护国家和公共利益。

　　注重合意，即重视行政协议签订时双方对等交流、协商的结果，不因换届、换人就不管不认，也不动辄就用侵害公共利益的理由解除或变更协议，注重友好协商、诚信履行。法官在审查行政协议案件时既要进行合法性审查，也要进行合约性审查，防止行政机关强迫缔约、随意缔约、恶意毁约的现象出现。特别是在行政机关行使行政优益权的案件中，应着重审查解除行为的合法性。

　　就民事合同而言，民事合同的订立、履行和赔偿等系一连串有关联的法律行为，合同所生法律关系是以上各行为所生法律关系的集合。那么在行政协议行为中亦需要将行政协议的订立、履行和赔偿等看作相互关联、相互影响的法律行为。

　　基本架构：诉讼类型﹢法律适用。撤销之诉审查对象为行政机关基于行政法规作出的单方行政行为，应根据依诉请审查原则适用行政法规进行合法性审查，审查协议或行政机关单方撤销、变更协议的行为是否存在重大且明显违法而应予以撤销。

　　形成之诉审查对象为双方根据协议约定所做的行为，应根据“应诉而审、应审而判”的原则适用民事法律规范进行审查，审查协议是否具有民法典规定的合同可撤销、合同可解除、解除合同是否应予以赔偿的问题。

　　协议无效的审查在行政法规和民事法律规范中均有规定，且《行政协议规定》第十二条也明确了协议无效的司法审查模式，但此种方式可能会使行政协议的效力审查不够全面，会存在因忽视行政相对人的真实意思表示而使协议被认定有效，进而被强制履行。基于此，可以同时适用行政法规和民事法律规范对行政协议的效力进行审查，确保了行政协议的合法性和合约性。同时，该模式亦是对行政优先理念的贯彻。很多协议可能因不符合民事合同签订的形式与实质要件被认定无效，但如若单纯援用合同无效事由条款否认行政行为的效力，动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，又悖于协议订立之初的目的实现，也不利于协议相对人信赖利益的保护。

　　基于请求权或支配权而提起的请求行政机关履行或按约履行行政协议的协议性给付之诉，完全类似于民事合同的履约纠纷，可参照民事法律规范依诉请进行审理，比如审查是否应履行、以及如何履行、是否应支付违约金等情形。请求行政机关作出履行给付义务的行政性给付之诉，则需依据行政法规进行全面审查。

　　（作者单位：浙江省湖州市中级人民法院；浙江省丽水市莲都区人民法院）