【案情】

　　2013年4月18日，因古城保护建设需要，原泰宁县房屋和土地征收办公室（后泰宁县房屋和土地征收办公室更名为泰宁县房屋征收服务中心）与陈某松签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议》，由于该协议对于自建房安置地的具体位置、面积、价格和安置方式、期限等问题未作约定，双方在协议履行过程中产生争议，陈某松为此提起行政诉讼，请求判令被告支付补偿款254132元和因不履行协议增加的临时安置补偿费、逾期付款违约金；并按协议约定提供自建房安置地。

　　【分歧】

　　一审法院审理认为，对陈某松要求泰宁县房屋征收服务中心支付各项补偿费应予以支持；对其要求支付增加的临时安置补偿费予以部分支持。但泰宁县房屋征收服务中心逾期支付陈某松各项补偿款不存在过错，故对陈某松要求支付逾期付款违约金的请求不予支持；陈某松要求泰宁县房屋征收服务中心按协议约定提供位于泰宁县五谷巷自建房安置地的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。

　　二审法院审理认为，涉案《国有土地上房屋征收补偿安置协议》合法有效，双方当事人均应依约履行。陈某松要求支付被征收房屋补偿费和逾期付款违约金的诉讼请求，符合双方协议约定和《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，应予支持。双方约定房屋征收补偿安置方式为符合供地条件申请自建房安置，泰宁县房屋征收服务中心应依约履行提供自建房安置地义务，陈某松要求提供自建房安置地的诉讼请求应予支持。由于双方协议对于安置地的具体位置、面积、价格和安置方式、期限等问题未作明确约定，导致双方对于协议履行问题争议至今。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，泰宁县房屋征收服务中心应对此采取补救措施。泰宁县房屋征收服务中心应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十五条、第二十六条的规定采取补救措施，对陈某松给予公平补偿，就协议约定不明的安置地的具体位置、面积、价格和安置方式、期限等问题，继续与陈某松协商签订补偿协议，如未能达成协议，应报请作出房屋征收决定的县级人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和征收补偿方案作出征收补偿决定。陈某松如不服，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。为避免双方争议久拖不决，确定泰宁县房屋征收服务中心应在六十日内采取相应补救措施。陈某松诉请支付增加的临时安置补偿费符合协议约定，但由于具体安置事项约定不明，临时安置补偿费应计算至何时无法确定，泰宁县房屋征收服务中心应对此一并采取补救措施。遂改判：泰宁县房屋征收服务中心应于判决生效之日起十日内支付给陈某松被征收房屋的各项补偿款254132元及逾期付款违约金；泰宁县房屋征收服务中心应继续履行为陈某松提供自建房安置地的义务，并向陈某松支付按过渡期限内临时安置补偿费标准计算的临时安置补偿费；就前项内容，泰宁县房屋征收服务中心应于判决生效之日起六十日内采取补救措施，即就安置地的具体位置、面积、价格、安置方式、安置期限和增加的临时安置补偿费等问题与陈某松签订补偿协议，如未能达成协议，应报请县级人民政府作出征收补偿决定。

　　【评析】

　　本案最为核心的争议焦点为：人民法院在审理约定不明确行政协议案件时是否可以同时适用继续履行判决和采取补救措施判决。根据目前《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，人民法院审理行政协议案件，可以适用判决被告继续履行、采取补救措施、赔偿损失、给予补偿等裁判方式。进一步结合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条、第七十四条、第七十六条以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定可知，一般情况下，人民法院不同时适用继续履行判决和采取补救措施判决，两种裁判方式适用于不同情形。

　　但在实践中，对于约定不明确的行政协议案件，无论是单独适用继续履行判决，还是单独适用采取补救措施判决，均无法有效解决争议化解矛盾。

　　首先，在行政协议对于行政机关的义务有所约定的情况下，原告要求继续履行的诉求有理，应当判决继续履行，但约定不明确必将导致继续履行的具体内容不明确，而如果仅仅判决继续履行而不能明确继续履行的具体内容，判决终将成为一纸空文。

　　其次，判决采取补救措施的前提是判决确认违法，对应的是无法履行或者继续履行无实际意义的情形。在行政协议对于行政机关应当履行的义务确有约定只是对具体事项约定不明确，且在双方已因协议履行问题引发争议和诉讼的情况下，协议并非完全无法履行，而继续履行对于维护相对人合法权益、推动行政机关担当作为、化解矛盾纠纷具有重要意义。由此可见，判决确认违法并采取补偿措施也并非好的选择。

　　基于以上考量，对于行政协议约定不明确的情形，不仅应当判决行政机关继续履行，还应当解决如何继续履行的问题。因此，在判决行政机关继续履行的同时，判决其采取补救措施，不失为一种更为适合的裁判方式。为此，二审法院结合该案具体情况，考虑到本案行政协议系因国有土地上房屋征收与补偿而签订，双方当事人的权利义务可依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十五条、第二十六条，由房屋征收部门的有关规定，就协议约定不明确的具体安置问题采取补救措施——继续与被征收人协商签订补偿协议。如未能达成协议，报请作出房屋征收决定的县级人民政府按照条例和征收补偿方案作出征收补偿决定。本案二审宣判后，双方当事人已依照判决对征收补偿安置问题经协商达成协议并已履行完毕，实现了社会效果与法律效果的有机统一。