积案问题是清政府面临的司法困境和治理难题。就积案防治的法律举措而言，清朝从治官与治民维度，实行人法并治，因时制宜，央地协调，取得了一定的成效。

　　完善治官之法，严格追责

　　“审断有责”为中国固有法系的一大特征，清朝治官之法严密，《大清律例》对司法官吏决狱听讼的时限和公正审理作出了严格的要求，则例、省例等特别法将之细化和补充，清朝为应对积案问题还不断完善官吏考成议处条款。

　　其一，承审有限、展扣有规、逾限有责。清朝根据案件性质、审级、诉讼程序而分别设限，对程限计算、展限、扣限、逾限责任明确规定，立法呈现差别化、层次性、多元化。如《大清律例》中的“盗贼捕限——29”条例，对无关人命的徒罪案件定立四个月审限，并按季度汇报刑部以便稽查。审限是考核司法官吏的标准之一，逾限将受行政处分。光绪二年重修《吏部处分则例》卷47“人命重案知府早为亲讯”目以嘉庆十二年知府鸣清审理人命重案迟延为背景，定例“嗣后凡人命重情，有经呈控到案，复由上司批委提讯者，若不亲为审理，迟延至半年以上，即著实降三级调用，无庸查级议抵”。诸如“紧要案件督抚亲提审讯”“奏咨案件督抚亲审限期”都对不同案件的审限及官员的司法责任进行规定。清朝形成律例法为主、其他法律为辅，行政责任为主、兼及刑事责任的审限法律体系，奠定了积案防治的法律基础。

　　其二，区分公私罪责、分别奖惩。清代《吏部处分则例》注明官吏承审案件面临的“公罪”和“私罪”责任。如光绪二年《吏部处分则例》卷47“审案展限”目将官员捏报正犯、要证犯病而“希图扣展”的行为认定为私罪，“不候结案回籍”“稽察佐杂”等目均有私罪规定。与之相对的是，该卷“稽查积案”目所载俱公罪，是嘉庆十二年为议处地方大员稽查积案不力而制定的，按照积案数目对地方大员进行惩处，体现了因时制宜的立法特色。此外，光绪十三年《钦定六部处分则例》卷48“审出实情议叙”目记载道光二十八年三月奏准则例——“嗣后委审人员研讯出力，实系一人审结要案至百案以上，内有凌迟、斩绞立决之案至十案以上者，由该督抚专折保奏”。这说明清朝努力通过行政激励以清理积案。

　　其三，实行自理词讼月报制度。清雍正朝始，地方自理词讼限20日审结，并登载循环簿，每月报上级查核。名臣陈宏谋在湖南巡抚任上还据此制定已未完讼案揭式。嘉庆十二年，积案蔓延数十省，自理词讼月报制度逐渐恢复。阮元曾在浙江先行适用四柱清册，后将经验带到江西，“颁发册式于各府，饬将未结各案及续到新案，按月开列旧发、新收、开除、实在四柱清册，申送抚藩臬衙门按月查算。以每月开除之多寡，验各员办事之惰勤。”这种方式普及多地。嘉庆二十年和二十四年，上谕强调遵照例设循环簿以实稽考。

　　其四，加强对奸胥蠹役的立法限制。清朝除严格限制胥役抽换案卷、上下其手的行为外，还裁汰其人数。嘉庆十一年十一月，御史陆言指出京控案中因胥役讹诈勒索滋扰良民者，十之八九，因此奏请各州县遵照定额，其余尽数删汰，并将花名数目，春秋二季汇造清册，咨送部科，作为稽查凭据。道光六年，经直隶总督奏定“嗣后司道府厅衙门吏役不准过五十名”，州县衙门吏役不准过80名。

　　另外，京控案件的制度化审结也有助于积案清理。嘉庆二十三年奏准新例，直省督抚于各部院查催事件，咨覆迟延，按照案数多寡承担相应责任；道光十年上谕将承审迟延和提解迟延区分处理。

　　完善诉讼之法，减少讼端

　　规范诉讼行为也是治理积案的有效方式。

　　其一，完善“越诉”定例。如嘉庆五年“来京呈诉”例要求民众必须在地方逐级上控，不得遽行京控，否则要先被治以越诉罪。即制定严格的上控程序，以缓解大量京控给中央法司带来的压力。嘉庆二十年制定民人将本省审结题咨到部案件再行来京翻控相关条例，重点打击缠讼、诬告和越诉行为。

　　其二，制裁诬告行为。诬告是造成案件辗转积压的重要原因，清代沿袭历朝制度，定有“诬告”律例以制裁诬告行为。道光十年，经御史宋劭谷奏准，官民等将事不干己之事讦告，“俱立案不行”。使用规范的状词格式也能在一定程度上减少诬告现象的发生，清代地方官文书中有“虚诬反坐”字样，官府在受理之初就能将部分案件进行筛选。

　　其三，对讼师群体严加防范、重点打击。顺治十七年制定“讼师讼棍，串通衙役，诡名诬告良民诈财者，询实应照光棍三人以上例，为首立绞，为从责戍。”康熙三十九年，定严禁讼棍包揽词讼例。嘉庆六年，修改原告和讼师的连坐制度，嘉庆十七年，规定不许原告捏称呈词由“过路不识姓名人书写”，嘉庆二十二年，要求呈告人自作呈词或由官代书从实代写，以进一步挤占讼师的活动空间，宣告讼师的非法化。各地亦发布告示，严禁包揽词讼，如《巴县档案》载，嘉庆二十五年，四川按察使严禁绅矜包揽词讼、危害司法，否则将严行根究。而地方官员拿获讼师也可作为宽免失察处分的凭据。

　　其四，遵循“状式条例”。通过谕令民众遵循一定的诉讼形式，也可减少进入公门的案件，以减少案件的积压。明清时期，作为立法活动延伸的“状式条例”对于诉讼主体、呈诉内容乃至书写形式等方面进行严格的要求，成为司法实践中对当事人的诉讼行为最直接、最有效的规制。

　　其五，严格落实原告不到、按时详销之例。针对原告呈诉后久不到案质对，而被告和证人等久押待质的积案，清朝制定按时详销之例，载于《大清律例》“336诬告——05”条例。考镜该例源流，乾隆晚期有原告两月不到案而销案的决定，嘉庆年间增加情虚逃匿加逃罪二等的规定。清朝地方清讼实践中，亦严格落实该条例，如嘉庆十二年五月，署理直隶总督温承惠将之细化，“如有原告递词后，旋即逃匿不到者，即照例详销；若再翻控，另作新案办理。”总之，通过按时详销举措可以清理案件，省释相关人员。

　　此外，“投匿名文书告人罪”例对于倾陷他人、制造冤狱、稽延审理的行为也起到一定的预防作用。

　　各地制定清讼章程，变通解审规定

　　清朝除中央立法防治积案外，各地也根据实际制定了清讼章程并奏请变通解审规定。

　　其一，因时制宜制定清讼章程。如嘉道时期的江苏清讼章程十二条、山东清厘积案章程、直隶清讼章程，同治时期直隶清讼章程等，均具代表性。此外，嘉庆十二年适时变通学政衙门积案清理章程，对特殊积案的清理起到了正面作用。嘉庆二十三年，山东积案累累，巡抚和舜武专门制定清讼章程，以案件多寡定立清理程限，如“上司批词数在五百起以下者，限以六个月全行审结”；严格奖惩，如特参王龙图和邱音越迟延清理积案，褒奖戴屺审详积案勤干可靠。该章程得到了朝廷的支持，在积案清理中发挥了积极作用，当年山东巡抚和两司衙门积案共11054起，审结8360起。

　　其二，出于效率和安全的考量，变通解审机制。乾嘉道时期多地根据实际情况奏请变通审转复核制，清廷也适时推动了这一改革。其中孙玉庭促成了广东、江西等省的秋审解勘机制的变通，他奏明江西南赣宁三府“由省提质之时，每在审限已满之后……积牍尘封，爰书莫定。”故奏请就近解审。道光十二年七月，御史宋劭榖提出“总期于官无滞碍，民无扰累，可饬吏治，可息刁风。”在臣工奏请下，清廷逐步变通解审制度，并通过“有司决囚等第”条例制度化。

　　在立法与追责之外，清朝还运用其他手段实现政清讼理的统治目标，在一定程度上改善了司法状况、缓和了社会矛盾。

　　需要指出的是，清朝在积案防治方面虽运用了法律手段，但未能摆脱行政干预和阶级局限，其重点打击民众诬告、越诉和讼师唆讼行为，法条成为镇压人民的惨酷工具，而治官之法几成虚文，即便一些官员受到处分，皇帝还会利用其超法规特权予以轻减，削弱了法律效力，也未能从根本上保障民众的权益。

　　（作者单位：厦门大学法学院； 北京市人民检察院）