【案情综述】

　　2015年10月，某牧业公司在福建省三明市三元区新建一个锯糠烘干生产项目，该项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“废弃资源综合利用业”类别，根据相关环保法律法规的规定，需要报批环境影响评价，但某牧业公司在建厂后未配套相关环保设施。

　　2018年3月，某牧业公司与郑某祖、郑某桂签订《租赁协议书》，将与锯糠烘干生产项目有关的木屑颗粒车间厂房、锯糠烘干生产设备，租赁给郑某祖等人经营管理，协议书约定，郑某祖在租赁期间，应当遵守公安、消防、税务、工商、卫生、环保、建设等部门的有关规定，办理相关证照，并负责由此产生的税收和其他费用、责任；协议书还对双方其他方面的权利义务进行了约定。

　　2018年5月，三元区环境保护局会同福建省交叉执法检查组对某牧业公司进行现场检查，发现某牧业公司厂区内的锯糠烘干生产项目未配套烟气治理设施，即投入生产，而生产时烘干废气直接排放至外环境，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，依法进行调查听证确认违法事实后，对承租人郑某祖作出《行政处罚决定书》，认为其行为违反环保“三同时”制度，罚款二十万元。

　　郑某祖对该处罚决定不服，向三明市环境保护局申请复议，三明市环境保护局受理审查后认为，某牧业公司才是本案违法行为的适格行政相对人，遂作出《行政复议决定书》，撤销了该《行政处罚决定书》，并要求三明市三元区环境保护局在二个月内重新作出行政处罚决定。

　　三明市三元区环境保护局随即依照法定行政处罚程序组织召开听证会，对某牧业公司的行为进行审查，并于2019年4月4日作出 新的《行政处罚决定书》，对某牧业公司处以罚款二十万元。与此同时，三明市三元区环境保护局依照法定处罚程序，对上述锯糠烘干项目的承租人郑某祖也处以五万元罚款的行政处罚，认为其违法了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定。之后，某牧业公司对该处罚决定不服，向三明市三元区人民法院提起行政诉讼。

　　【争议焦点】

　　本案的争议焦点在于三元区环境保护局应当以谁作为行政相对人进行行政处罚。解决该争议的关键在于如何确定履行“三同时”的责任主体——项目实际所有人、承租人还是两者兼有？合议庭认为，某牧业公司作为项目的所有者属于“三同时”的责任主体。对该问题的分析阐述与该案的疑难问题具体分析如下。

　　第一，根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”，可以看出，“三同时”的责任主体既包含了项目所有人也包含了实际承租人。因为项目的设计与施工主体为项目所有人，而投产使用人既可能为项目所有人也可能为项目承租人（即实际使用人），因此某牧业公司可以作为“三同时”的责任主体，其是否违反“三同时”的规定应看某牧业公司在项目设计与施工时是否配套建设了环境保护设施，从三元区环保局提交的现场检查(勘察)笔录、调查询问笔录、现场检查照片等证据来看，某牧业公司作为项目所有人未配套建设烟气治理设施，导致承租人在2018年将该设备投入生产时，直接将废气直排外环境,确实违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定。

　　第二，某牧业公司可否以与承租人签订了《租赁协议书》予以免责。本案中，某牧业公司与承租人签订的《租赁协议书》中载明“与锯糠烘干生产项目有关的木屑颗粒车间厂房、锯糠烘干生产设备租赁给郑某祖等人经营管理”，协议书还约定郑某祖在租赁期间应当遵守公安、消防、税务、工商、卫生、环保、建设等部门的有关规定，办理相关证照，并负责由此产生的税收和其他费用、责任；协议书还对双方其他方面的权利义务进行了约定。为此，某牧业公司可否以此免责。合议庭认为，该《租赁协议书》属于一种特殊性质的协议，因为该项目属于“三同时”项目，对环境会造成影响。因此，协议的履行不仅关涉到合同各方的权利义务，实际上还会影响到不特定的第三人，即该项目周边附近的居民。考虑到项目生产可能带来的负外部效应，因此对各方当事人约定转移法律上的权利与义务的条款应审慎处理。本案中，涉及和建设烟气治理设施的主体在于项目所有人，不能将以此相关的义务与责任约定给他人，并以此抗辩免责。

　　第三，某牧业公司的违法行为究竟是“未批先建”的违法行为，还是违反环保“三同时”制度的行为？在一审与二审过程中，某牧业公司主张其未按照有关环境保护法律的规定报批建设项目环境影响评价文件,属于“未批先建”行为，不属于违反了环保“三同时”制度。因其“未批先建”违法行为已过追溯期限，依法不应对其进行行政处罚。合议庭认为，“未批先建”行为与违反环保“三同时”制度的行为，并不存在矛盾冲突，即行政相对人的同一行为，可能可以同时认定为同时违反“未批先建”与环保“三同时”制度，本案即属于此种情况。此外，仔细研究《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，也是要求“建设项目需要配套建设的环境保护设施”，而不是要求“依法审批建设项目需要配套建设的环境保护设施”。

　　【评析】

　　生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。生态环境没有替代品，我们应像保护眼睛一样保护生态环境，向对待生命一样对待生态环境。本案中，行政机关对违反环境“三同时”的项目所有人与租赁人，予以行政处罚，正是体现了严格执法的要求。法院依法审查行政机关行政行为的合法性，促进环境监督常态化，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线，真正实现习总书记提出的“用最严格制度、最严密法治保护生态环境”的要求。

　　（作者单位：三明市中级人民法院）