随着国家治理体系和治理能力现代化的推进,财税法治改革应当与公共财政治理的时代要求相呼应,彰显规范财税行为和制约财税权力的精神内核,突出法律规范和制度的合目的性。在实质正义的价值指引下,扭转制度供给不足产生的不公平问题,矫正不平衡的经济利益关系,促进社会公平正义。要实现这样的机制,财税法治倾赖财税司法的及时跟进。
一、国家治理体系现代化与财税法治的理念更新
党的十九届四中全会在全面总结我国国家制度和国家治理体系显著优势的基础上,提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,在党的十八届三中全会首次提出建立现代财税制度的基础上,进一步强调了构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重要性,并在完善国家行政体制,优化政府职责体系和政府组织结构,健全充分发挥央地两个积极性体制机制等方面,作出了系统的制度建设安排,为财税制度的建立完善指明了方向。
1994年分税制改革为我国社会主义市场经济的发展奠定了财税体制的基本框架,经过多次完善和调整,为我国25年社会经济的高速发展奠定了基础。但由于受制于一些客观条件,仍有一些制度性问题尚未得到解决。经过改革开放40多年的发展,我国社会经济总量这个“大蛋糕”在效率优先的价值指引下被迅速做大,但是在“分蛋糕”这个社会财富分配问题上,固有的财税制度缺陷也越来越明显,经济社会的发展呼唤着财税法治理念的更新。
现代财税法治必须充分体现法律制度对于政府行为的规范与约束。强化制度约束,最根本的就是要强化对政府财税收支行为的制度约束,保障其规范运行。同时,现代财税制度不仅涉及社会财富的分配,更关涉到社会公平和经济发展,尤其应当重视财政制度对社会公平的影响,充分体现对社会实质正义的价值追求。
二、财税法治应当充分体现权力约束的时代精神
国家治理体系现代化离不开财政制度的现代化。现代财税法治实质上体现了权力制约、以纳税人为本的现代法治理念。经济学领域中,公共财政是研究政府在经济领域扮演的角色的学科。它关注公共权力部门收入、支出关系以及与此有关的财政管理和控制问题。
现代公共财政更加突出公平性、公共性和调控性。财政是连接政治、经济和社会三大系统的媒介和重要环节,现代国家财政与三大系统的连接无不以法律的形式呈现。现代公共财政法治化的时代要求源于“税收法定主义”。将税收行为纳入法律规制的框架中,其时代精神内核就是对权力进行限制。因此,现代公共财政是法治财政,是在法律框架下运行的体制,强调将公共财政纳入法治框架下运行,其意义在于保障政府正当行使职权,以法律的形式对公共财政行为进行约束和监督,确保其在法定的框架中运转,以设定权力边界,防止权力在运行过程中对公民权益造成侵害。
三、财税法治应当充分体现对实质正义的价值追求
公共财政关涉社会资源财富的合理配置,将价值判断引入财税法律制度的分析框架,正是为了实现财税法对社会正义追求的价值回归。从法律规范体现出的关于正义的抽象内核与外在形式的关系上看,法律正义不完全等同于一般的社会正义。这涉及法律规范的形式正义和实质正义的问题。
实质正义的核心在于突出法律规范和制度的合目的性。具体而言,财税法不能脱离实质公平、理性秩序、平等自由等基本价值范畴。财税法的实质正义首先体现为财税的“差别原则”。在税收负担方面,实质公平就是要“使各纳税人承受的负担与其经济状况相适应,并使各纳税人之间的负担水平保持均衡。这不仅是传统理论中所指的税法公平,也具有公平分配税负的实质内涵”。其次,财税法实质正义是有差别的公平,通过考量纳税人的经济负担、能力资源等不同的情况,采用不同的标准,最终实现一种符合比例要求的合理和公平,进而整体上实现社会成员福祉和利益最大化。
四、财税法治倾赖财税司法的及时跟进
古希腊著名思想家亚里士多德在《政治学》中提出,法治在于制定良好的法律,并使其得到公正平等的适用。这个思想逐步发展并构成了当代法治思想的核心与精髓。司法关乎法律得到适用的问题,完善的司法是确保法律得到良好遵守的重要保障。财税法实践领域,首要解决的是有法可依的问题,通过广泛授权以行政立法的方式推进立法,集中快速地建构起我国推进改革急需的制度体系。但从财税司法的维度看,尚存在偏重财税制度构建、税务执法建设,轻财税司法实践的失衡现象。
近年来人民法院在财税司法实践方面取得了很大成就,但是司法化的进程尚未得到充分发展。财税法律争议主要依托于诉前行政复议的方式解决。通过对公开的裁判文书进行统计,当前税务行政诉讼案件仅占到全部行政诉讼案件的0.5%左右。另一方面,由于我国财税规范性文件变动较快,加之专业性和复杂性程度较高,通过司法领域解决纠纷尚存在许多难点和问题。但随着财税行政相对人或者财税法律主体法益保护能力的不断增强,有关案件数量的增加对财税司法工作提出了更高的要求。是否设立专业性较强的财税法庭、建立纳税人诉讼、建设专业化审判队伍等问题也都逐渐引起关注,有待进一步研究与讨论。财税司法是实现财税法治的重要一环,不可偏废,对其关注程度应当进一步提升。简言之,财税法治倾赖财税司法的及时跟进。
(作者单位:西南政法大学)