【案情】

　　因赵某未经批准占用村集体农用水浇地0.1亩建住宅，违反了土地管理法律法规，自然资源局于2018年7月17日对赵某作出责令退还非法占用的土地并于三日内自行拆除在非法占用土地上新建的房屋的处罚决定，同时在处罚决定中载明：“被处罚人对行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，将依法申请人民法院强制执行”。该处罚决定书于2018年7月18日送达赵某。赵某收到处罚决定书后，既未按照处罚决定书的要求履行义务，也没有申请行政复议或者提起行政诉讼。十五日后，自然资源局欲向人民法院申请强制执行该处罚决定书内容。

　　【分歧】

　　责令限期拆除违法建筑物、构筑物、设施的决定又简称为限期拆违决定，本案中行政机关何时才可以向人民法院申请强制执行限期拆违决定，存在以下两种不同意见：

　　第一种意见认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第83条之规定，“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。”因此申请强制执行的期限应当自赵某收到处罚决定之日起十五日后开始计算， M县自然资源局可依法向人民法院提出非诉执行申请。

　　第二种意见认为，《行政强制法》规定的申请强制执行的期限是从该行政申请行政复议、提起行政诉讼期限届满之日起计算，这是因为在此期限内，当事人仍享有行政救济权，行政决定尚不具有不可争力。而在土地行政管理中，限期拆违决定起诉期限为十五天，申请复议期限则应当依照《行政复议法》为当事人知道行政行为之日起的六十日。因此，土地管理机关还应当在行政复议申请期限届满后，方能申请人民法院强制执行，人民法院不能受理M县自然资源局的强制执行申请。

　　【评析】

　　笔者赞同第一种观点，M县国土资源局在十五日起诉期限届满后，就可以申请人民法院强制执行限期拆违决定。理由如下：

　　《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案争议的焦点就在于如何理解土地管理机关作出的限期拆违决定的 “期限届满之日”。一般而言，当事人申请行政复议的期限为“自知道该具体行政行为之日起六十日内”（《行政复议法》第9条），而提起行政诉讼的期限为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内”（《行政诉讼法》第46条），所以通常情况下，行政机关都是在起诉期限届满后才可以申请人民法院强制执行。

　　但是土地行政管理中的限期拆违决定有一定的特殊性：《土地管理法》第八十三条明确规定行政机关在十五日的起诉期满后就可向人民法院申请强制执行。但是这样的话根据《行政复议法》相对人还可以申请行政复议，万一人民法院经过书面审查后予以强制执行，但复议机关却撤销或者改变了原行政决定，会造成司法机关和复议机关对同一行政行为作出自相矛盾的不同裁判和处理，极大的影响了司法公信力，与行政复议及非诉行政案件执行的立法精神相悖。但是如果人民法院以申请复议期限尚未届满为由不受理行政机关的强制执行申请，那又与《土地管理法》的规定相冲突，作为一部全国人大常委会审议并通过的法律，人民法院应当予以适用。

　　因此，有人试图用法律冲突的适用规则来确定行政机关申请非诉执行的起算点。《行政复议法》是2017年9月1日修正的，而《土地管理法》是2004年8月28日修正的，因此根据新法优先的原则，应当适用《行政复议法》的规定，充分保障当事人申请复议的权利，在复议期限届满后自然资源局才可以申请法院强制执行。但是需要注意的是，《土地管理法》第八十三条是对限期拆违强制执行的特别规定，《行政复议法》第九条属于复议期限的一般规定，如果这是法律冲突的话，那么就是新的一般法和旧的特别法的规定不一致，按照《立法法》的规定，应当由全国人大常委会进行裁决。因此，通过法律冲突规则，仍无法得到一个确切的答案。

　　笔者认为，实际上这并不是一个法律冲突问题，实际上立法者的答案已经非常明确了，《行政复议法》第十六条第二款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”这一条体现了司法终局原则：已经被人民法院依法受理的行政纠纷，复议机关不予受理。而《行政强制法》第五十七条规定“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查”，因此，人民法院已经依法受理行政机关强制执行申请的，该行政行为就已经进入了司法审查的范围，即使在申请行政复议期限内，当事人也不得申请行政复议，这样的话，就不存在司法机关和复议机关同时对一个行政行为进行审查了。因此，对土地管理机关作出的限期拆违决定应当依据《土地管理法》和《行政强制法》的规定申请强制执行。实际上，在全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写的《<中华人民共和国行政强制法>释义与案例》中，这种观点也有所体现：“当事人申请行政救济的法定期限以特别法规定为准。当事人在收到行政处罚决定之日起十五日内没有提起行政诉讼，又没有自觉履行义务的，行政机关可以在当事人收到行政处罚决定十五日期满之日起的三个月内向人民法院申请强制执行。”

　　另外，相对人对限期拆违决定不服的，是否可以申请行政复议呢？笔者认为这是当事人当然的权利，但是如果当事人不及时行使，如果行政机关已经申请人民法院强制执行且法院也已经依法受理了，则相对人不能申请行政复议。当然如果人民法院不予受理或者受理后裁定不予执行，只要还在申请行政复议期限内，当事人还是可以申请行政复议的。