基层乡镇、街道及县级行政执法部门是行政执法体系中最为基础、执法活动最多，也是执法能力最为薄弱、引发行政争议最为集中的环节。为从整体上及时掌握和促进基层行政机关依法行政的水平，江苏省南通市法院率先开展行政案件相对集中管辖试点工作，充分保护当事人诉权，敞开大门收案。同时，为进一步集中专业审判资源、统一裁判尺度，从2018年7月1日起，该市一审行政案件全部由南通市开发区人民法院集中管辖。通过有效整合审判力量，培育专业化审判团队，行政审判“拳头优势”日益凸显，行政首长出庭应诉的多了，行政案件数量出现了下降，当事人的好评却增多了。近日，该院向社会发布《南通法院2018年度行政案件司法审查报告》及典型案例。2018年，南通市两级法院新收一审行政案件1735件，同比下降5.3%。

　　府院联动化解“官民”纠纷

　　森帝纺织品、逸瑞纺织品等十多家公司在南通市通州区张芝山镇建设厂房，开办纺织品企业，但相关厂房建设未办理审批手续。

　　2015年5月，张芝山镇政府组织对十多家公司的厂房实施强制拆除，因拆除未履行公告等法定程序被人民法院另案判决确认违法，现十多家公司诉请法院判决张芝山镇政府赔偿厂房建设、搬迁费等损失。

　　考虑到十多家公司系在政府招商引资的大背景下形成的企业违法用地、建设行为，初始建设时企业也向职能部门缴纳了基础设施配套费等相关费、税，如东县人民法院及南通市中级人民法院积极组织协调，在张芝山镇政府的应诉负责人赵春慧及相关部门的推动配合下，各方最终就搬迁费等达成和解。同时，森帝纺织品、逸瑞纺织品等公司自愿放弃了其他诉讼请求。该系列案件的妥善处理，社会反响良好。

　　■法官说法

　　南通中院党组成员、审判委员会专职委员高鸿介绍说，行政诉讼的目的不仅是通过司法审判监督行政机关依法行使职权，更要着眼于实质解决行政争议，避免当事人因同一问题反复诉讼、衍生诉讼，造成程序空转，浪费司法、行政资源。针对一人多诉、一行为多诉、同类多发性以及重大整治活动中集中爆发的案件，南通中院制定行政争议实质性化解方案，实施合议庭包案审理，积极促成“案结事了”。这批案件即是府院联动、实质化解行政纠纷的典型。

　　支持交警处罚司机“车不让人”

　　2018年3月6日，海安交警大队值勤民警发现周某驾驶小型轿车由南向北行驶时遇行人正在通过人行横道未停车让行，遂指挥周某靠边停车接受处理。值勤民警在检查了周某的相关证件后，口头告知了其交通违法基本事实、拟作出的行政处罚、依据以及依法享有的权利，在听取了周某的陈述和申辩后，当场制作了简易程序处罚决定书，对周某处以50元罚款，并记3分，该处罚决定当场送达并由周某签字。周某不服，向海安市公安局申请行政复议，海安市公安局维持了被诉行政处罚决定。周某不服，向如东法院提起诉讼。

　　如东法院一审判决驳回周某的诉讼请求。周某不服，提起上诉。南通中院二审认为，海安交警大队向法院提供的四份视听资料足以证明周某驾驶机动车遇行人未停车让行的违法行为。周某驾驶机动车时，侵犯了行人的优先通行权，被诉行政处罚决定合法有据。故二审判决驳回上诉，维持原判。

　　■法官说法

　　南通中院行政庭副庭长张志新介绍说，人行横道是对道路通行权的一种分配和安排。一方面，设置人行横道是对行人的一种道路通行的约束，行人在横穿道路时，负有从专门设置的人行横道上通过的义务，不得随意、分散通过道路。另一方面，机动车亦有保证行人优先通过的义务，确保行人在承担前述义务后享有安全通过道路的权利。该案明确判定，除非法律、行政法规另有其他特别规定，只要行人踏上了人行横道即属于“行人正在通过人行横道”的情形，机动车都必须履行停车让行的义务，以保证行人安全通过。

　　安全义务不因发包转包而免除

　　九鼎公司与德信公司签订货运合同后，德信公司与武某约定由武某负责九鼎公司机舱罩的运输劳务。武某又聘请汪某负责机舱罩的运输。装车时因九鼎公司处理车间吊带断裂，机舱罩掉下来时尾部压在了汪某身上，致使汪某死亡。如皋安监局认定德信公司对外包人员的安全教育不到位，外包人员安全意识淡薄，在吊装作业过程中，违规进入吊物的下方，对事故的发生负有责任，对德信公司作出罚款20万元的行政处罚。德信公司不服，提起诉讼。

　　一审法院判决认为，如皋安监局认定“德信公司对外包人员安全教育不到位”错误，由此作出的处罚决定事实不清，适用法律错误，判决撤销被诉处罚决定。如皋安监局不服，提起上诉。

　　南通中院二审认为，德信公司将其承包的运输劳务转包给武某，武某又雇佣汪某帮忙开车、装卸车，德信公司仍应对武某、汪某完成运输劳务过程中的安全工作进行管理和检查，发现安全问题时，应及时督促整改，其安全生产义务并不因其将案涉运输劳务转包给武某而免除。被诉处罚决定合法有据，遂判决撤销一审判决，驳回德信公司的诉讼请求。

　　■法官说法

　　该案承办法官杨德华介绍说，安全生产实践中，因生产经营项目发包或转包后造成安全管理工作责任不明甚至脱节引发的安全生产事故，一直居高不下。究其原因，主要是安全生产经营单位对安全生产义务的法定性和不可转让性认识不清。安全生产义务不因生产经营项目发包或转包而转让或免除，生产经营单位将相关项目发包后，仍要承担安全生产教育和培训等义务。本案对生产经营单位重视发包和转包中的安全生产工作有一定的示范指引意义。

　　拆违后保管财物合理不担责

　　2017年8月29日、9月29日，南通市崇川区城管局在南通市悦海名邸5号楼张贴《城市规划管理提示书》，提示居住户禁止从事：房屋未批先建，擅自改变住宅外立面、擅自在建筑物的楼顶、底层院内等进行建设；擅自在设备平台、通风井等部位进行工程建设。

　　2017年10月4日，悦海名邸5号楼业主蒋某未经批准，在楼上的设备平台上安装铝合金玻璃窗户（俗称“阳光房”）。同年10月15日，崇川区城管局进行现场勘查，发现包括蒋某在内有81户在设备平台上安装了铝合金窗户。10月31日，崇川区城管局将蒋某在设备平台上安装的铝合金窗户予以拆卸。对于拆卸后的建筑材料，崇川区城管局因联系不上蒋某，在物业公司及居委会工作人员的见证下，放置于蒋某门前的平台上，并进行了现场录像。

　　蒋某不服，向南通市港闸区人民法院提起诉讼，要求确认崇川区城管局拆除设备平台铝合金玻璃窗户的行政行为违法，并赔偿损失3000元。

　　港闸区法院一审判决确认，崇川区城管局强制拆除行为违法，驳回蒋某的行政赔偿请求。蒋某不服，提起上诉。南通中院二审认为，对在建违法建设的处理可以依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，不受《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序的限制。蒋某无视城管部门的宣传提示及监管，继续实施违法建设行为，应当以正在进行的违法建设行为视之。崇川区城管局既未对蒋某的行为作出书面限期拆除决定，亦未接受崇川区政府的责成，拆除行为违反法定程序，但崇川区城管局在拆除违章建筑后，保管财物的手段合理，与蒋某损失之间不存在因果关系，不应承担赔偿责任，遂判决驳回上诉，维持原判。

　　■法官说法

　　该案二审承办法官张祺炜介绍说，违法建设行为一直是我国城乡治理中面临的一个痼疾。判断违法建设行为是否正在进行，不能局限于行政机关实施强制拆除时违法建设行为正在进行，还应当包括行为人不听行政机关劝阻继续实施并完成的建设，以及行政机关在合理时间内发现行为人已经完成的建设。允许对正在进行的违法建设采取“快速拆除”，不仅是应对行政执法现实困境的权宜之计，也是对如何实现科学、合理、有效城市建设的大胆尝试。但行政机关在发现相对人存在违法建设行为后，要给予相对人一定期限，由相对人自行纠正，这既是保障相对人陈述申辩等程序权利的必要途径，也是柔性执法的应有之义。

　　■司法观察

　　出庭 出声 出效果

　　行政机关负责人出庭应诉有助于领导干部法治思维的锤炼、依法行政能力的提升、行政纠纷的实质性化解。2018年，南通市两级法院新收一审行政案件1735件，同比下降5.3%，这是南通行政案件数近年来首次下降。

　　数据显示，2018年，南通市行政机关负责人出庭率达97.4%， 7个县级政府出庭应诉率达100%，全市行政机关负责人出庭应诉率、县级及以上行政机关负责人出庭应诉率均达近年来最高值。同时，出庭应诉负责人“出庭、出声、出效果”，主动化解行政纠纷的意识和能力有所增强。全市全年撤诉案件为295件，撤诉率达19%，一批重大、长期矛盾得到妥善化解。

　　有关资料显示，城建、公安、资源、劳动和社会保障等仍是行政纠纷的多发领域。行政机关一审败诉案件为107件，占结案总数的6.9%，比2017年减少47件，败诉率下降1.6个百分点，达到近年的最低值。但在行政执法中仍存在以下主要问题：一是因环保、拆违等专项行动引发的案件大幅增长。全市法院共受理涉及环境保护、违法建设治理等引发的一审行政案件98件，同比增长81.5%。二是基层政府不规范执法的情形较为突出。乡镇政府、街道办作为被告案件为264件，占比15%，败诉案件计36件，败诉案件占比为33.6%，败诉率为13.6%，远高于败诉案件平均值。其中，在拆除违法建设的房屋、生产设施等整治活动引发的案件中, 虽然当事人的违法建筑或设施应当受到处罚，但基层政府超越法定职权、违反法定程序实施强制拆除，被诉行为的合法性屡遭否定。三是部分执法领域过于追求行政行为效率，在执法过程中省略法定步骤、简化程序或不遵守法定程序的现象严重，因程序违法败诉的案件计33件，约占31%。四是未依法签订、履行行政协议的现象应引起重视。全市法院共受理行政协议类一审案件44件，同比增长46.6%，败诉案件计7件，主要原因为签约主体把关不严，协议不能体现行政相对方真实意思表示，未依法、依约履行协议，解除协议未补偿行政相对方损失等。

　　南通法院对今后行政执法工作提出了四点建议：

　　一要全面增强基层依法执法水平。基层乡镇、街道及县级行政执法部门败诉案件最为集中。提高基层执法水平是推进严格依法行政的重中之重。要明晰基层行政机关的职权边界、执法任务及要求，建立完善的行政执法运行机制和工作格局。指导和帮助基层政府解决执法难题，不断提升基层执法人员运用法律法规解决实际问题的能力，促进从源头上减少和化解行政争议。对案件多发的房屋征收、土地征用、行政强制等行政执法领域，加强相关法律法规的培训，着力规范执法行为。完善对基层行政执法监督检查机制，科学设定评价标准，促进基层行政机关执法水平的整体提升。

　　二要加强行政执法的规范化建设。严格依照法定权限、法定期限履行职责。对涉及人民群众重大切身利益的城市房屋拆迁、农村集体土地征收等执法领域，要在依法评估的基础上，规范补偿安置协议的协商和签订程序。在不能协商一致的情况下，要及时作出补偿决定，避免因久拖不决引发更多的复议、诉讼，给相对人造成更大的损害，消耗更多的行政、司法资源。

　　三要加大行政纠纷实质化解力度。继续推进行政机关负责人出庭应诉工作，充分发挥应诉负责人在化解矛盾纠纷中的实质作用。加强府院联动机制建设，明确牵头部门，定期召开联席会议，促进重大矛盾纠纷的有效解决。重视弥补行政行为对相对人合法权益的侵害。相应行政行为被确认违法后，要及时、足额履行赔偿（补偿）义务，避免引发新的复议、诉讼或重复解决由此导致的信访问题。

　　四要做好机构改革后的执法衔接工作。贯彻好权责统一原则，行政管理职权合并、移转后，应尽快明晰部门职责权限。对于部门间无法避免的职责交叉事项或工作流程需不同部门配合的事项，应按照谁主管谁负责的原则，积极履行职责。职能承继机关应遵循“谁被告、谁担责、谁履行判决义务”的基本原则，原行政机关应积极协作、配合，涉及复议、诉讼时应做好工作衔接。加大公开和宣传力度，避免人民群众因对履行职责主体不明确、不清楚引发不必要的行政纠纷。