导读

　　近年来，人民法院审理的行政诉讼案件不断增多，一方面这是立案登记制改革产生的效果，另一方面也是在全面依法治国大背景下人民群众法治观念不断增强的具体表现。如何通过行政诉讼解决行政争议，促进行政机关依法行政？河南法院法官认为，人民法院行政审判工作应有更大作为。

　　国土局不作为成了被告

　　河南省某市国土资源局委托地产交易中心发布《X号国有建设用地使用权挂牌出让须知》（以下简称《出让须知》），以挂牌方式出让编号为X号的国有建设用地使用权（承诺该宗地边角地一并出让给竞标者）。同时，该市国土局与中弘公司签订了《国有建设用地使用权出让协议》（以下简称《出让协议》），约定出让单价为每平方米1500元。2009年双方又签订了《补充协议》，就X号宗地的出让金缴纳方式、金额及土地使用权登记等问题达成共识。

　　2009年，某市国土局以文件形式向所在市人民政府请示，请求将X号宗地西侧部分国有建设用地按成交价出让给中弘公司并得到了该市政府的批复同意。2012年,该市人民政府以文件形式将X号宗地北侧边角地纳入政府土地储备库。2015年，中弘公司曾两次分别向市人民政府和市国土资源局主张X号宗地北侧边角地的出让事项以及相应经济损失问题。在未获答复的情况下，中弘公司向法院提起诉讼，请求判令国土局继续履行协议，按照X宗地成交价出让剩余土地，并赔偿相应的经济损失。

　　【裁判指引】

　　法院经过审理认为：（一）市国土局应当以拍卖时价格将X号宗地北侧的边角地出让给中弘公司。首先，诚实信用法律原则是现代法治社会的基本原则。行政协议需要行政机关和行政相对人秉承诚实信用的原则切实履行协议义务，尤其是行政机关一方应当作为诚信履则的典范，发挥示范效应，保证行政协议的有效履行。本案中，在协议内容对出让价格有明确约定的情况下，应当以协议为准。其次，市国土局辩称应当变更协议中土地出让价格的主张不成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定，“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”房地产行情变化属于正常的市场风险，不属于该司法解释规定的可以变更或解除协议的法定情形，故该市国土局关于因房地产行情发生巨大变化要求按照现行评估价格重新确定涉案土地出让价格的主张没有法律依据。第三，在土地具备出让条件的情况下，国土局应当履行出让义务。协议约定地块即X号宗地北侧边角地已经完成收储手续，符合出让条件，应当出让给中弘公司。

　　（二）中弘公司提出的赔偿各项损失请求不能支持。信赖保护原则是行政法领域通用的原则之一，其比较集中应用于行政许可法领域，并重点表现在行政授益性行为。参照行政许可法第六十九条第一、二款的规定，行政机关有过错可以撤销行政许可，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的应当撤销，以此可见信赖利益的保护是当然具有限度的，法律只保护正当合法合理的信赖利益。本案中，中弘公司在协议签订时不存在欺骗、贿赂等不正当手段，其合法合理的权益应当被保护，但是对于其主张的国土局承担的违约赔偿责任，其作为主张者负有证明责任。且信赖保护原则保护的利益是已经发生的确定损害，不包括权利人主观臆断的、不存在证据支撑的预期可得利益，因此中弘公司主张的违约、利息等的赔偿责任不应得到支持。

　　据此，法院最终判决某市国土局将X号宗地北侧的边角地以每平方米1500元的价格出让给中弘公司，并驳回了中弘公司的其他诉讼请求。

　　市政府未履行补偿协议

　　2011年10月21日，河南省某镇人民政府作为甲方与王会（乙方）签订了撤村并城的拆迁补偿协议书。该协议书载明：撤村及配套建设工程，涉及拆迁乙方的房屋及附属物，根据有关规定，甲乙双方约定由镇人民政府拆除乙方房屋，给予乙方补偿费、搬家补助费、过渡费等费用，并约定有关款项由甲方给乙方出具书面付款凭证，用于冲抵乙方购买安置房款，在安置房交付时据实结算。后王会以镇政府所在地的市政府不履行协议为由提起诉讼。

　　【裁判指引】

　　法院经过审理认为：（一）镇政府所在地市政府是本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以市政府未履行补偿协议上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据上述规定，县级以上人民政府才具有实施征收土地的法定职责，本案某新区撤村并城项目在新区管委会行政区划内，而新区管委会是受市政府的委托实施相关管理职能。涉案的某新区拓展区撤村并城拆迁补偿协议书虽然是某镇人民政府作为甲方与王会签订的，但由于镇人民政府签订该协议并不在其法定职责范围内，并没有法律、法规或规章的授权，故签订拆迁补偿协议的法律责任应由市政府承担，市政府为本案适格被告，市政府称其不是适格被告的理由不能成立。

　　（二）市政府应当继续履行拆迁补偿协议。本案拆迁补偿协议中明确约定“以上款项用于冲抵乙方购买安置房款，在安置房交付使用时据实结算（多退少补）”，该内容即双方对安置房屋问题进行的约定。《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。本案双方并未对协议内容作出变更或者撤销，王会要求市政府按照协议约定继续履行合同符合法律规定。

　　故法院判决该市政府应继续履行与王会签订的拆迁补偿协议。

　　修路被拆房屋未予安置

　　李某的房屋因遇修路而被拆除。经口头协商，县、乡、行政村、自然村各级领导同意等路控制区统一拆迁时给李某安置一处宅基地，后因未如期予以安置，李某向法院提起诉讼。

　　一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决，故李某应先申请行政机关进行裁决。遂依法裁定驳回了李某的起诉。

　　李某不服一审裁定，向二审法院上诉，称一审认定事实错误，适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条错误。他的房屋于1996年因道路扩建工程而被拆除后，被上诉人一直不履行安置补偿。请求法院撤销一审裁定，支持其诉讼请求。

　　【裁判指引】

　　本案二审法院认为，李某的诉讼请求包括判令被上诉人为自己安置宅基地并颁发宅基地证、补偿租房费用、承担搬迁费三部分，是要求被上诉人履行安置补偿义务，并非是对土地管理部门组织实施土地征收过程中确定的土地补偿有异议，其诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定；李某的房屋因道路扩建而被拆除，土地被道路占用，其应当依法取得安置补偿，且拆除占用行为发生后被上诉人口头承诺给其另行安置宅基地，该承诺至今未履行，李某提起诉讼要求被上诉人履行承诺，不超过法定的起诉期限。综上，上诉人李某的上诉理由成立，予以支持。一审裁定适用法律错误，应予改判。故依法裁定撤销一审行政裁定；指令一审法院继续审理。

　　区政府不兑现承诺被诉

　　冯庄社区进行城中村改造。区政府成立的冯庄改造指挥部与刘某先后签订了《拆迁安置补偿协议（一）》与《拆迁安置补偿协议（四）》。该协议第一条规定：乙方（刘某）符合《冯庄社区改造安置方案》第二章第二条之规定，可按500元/㎡的标准购买100㎡安置房，乙方应向甲方（冯庄改造指挥部）交付人民币5万元的购房款。随后，刘某即按协议向冯庄改造指挥部交付5万元购房款，冯庄改造指挥部出具了拆迁费用结算单。2016年，除个别情况外，冯庄社区基本安置完毕，其中区政府对刘某在《拆迁安置补偿协议（一）》中约定的义务已经履行完毕。对于在《拆迁安置补偿协议（四）》中约定的100㎡安置房，刘某多次催促区政府履行义务，区政府以刘某不符合《冯庄社区改造安置方案》规定的情形为由拒绝履行。刘某向法院提起行政诉讼，要求区政府兑现承诺。

　　【裁判指引】

　　一审法院认为，刘某与区政府签订的拆迁安置补偿协议有效，区政府具有向刘某提供安置房的合同义务。在冯庄社区拆迁安置项目实施过程中，区政府作为项目实施主体，与冯庄社区村民签订安置补偿协议，并按照协议履行了大部分的安置义务。本案中，区政府提出其无权处分安置房，显然自相矛盾。作为拆迁安置补偿协议的一方当事人，区政府有义务按照约定向刘某交付涉案房屋。因此，刘某提出要求区政府履行协议的理由成立，依法应予以支持。故刘某要求区政府按照拆迁安置补偿协议中约定内容给付建筑面积为100平方米的社区安置房的理由成立，依法予以支持。法院判决区政府自判决生效之日起一个月内按照拆迁安置补偿协议中约定内容给付刘某建筑面积为100平方米的冯庄社区安置房。区政府不服一审判决，提起上诉。

　　二审法院认为：涉案协议是刘某、区政府双方为了实现城中村改造的行政管理目标自愿签订的，协议所约定的内容并没有违反法律、行政法规的强制性规定，属于双方依法签订并成立的行政协议，涉案协议具有法律约束力，双方均应按约履行。刘某已经按照协议的内容履行了约定义务，区政府亦应当履行相应义务。在已经签订《拆迁安置补偿协议（一）》的基础上，又签订涉案协议，可以认定区政府在涉案协议签订时对刘某的签约条件应当是明知和认可的，故区政府称刘某家庭已按拆迁安置标准得到了补偿，其不符合购房条件的理由不能成立。二审法院依法判决：驳回上诉，维持原判。

　　司法观察

　　尝试引入信赖保护原则

　　诚实守信是市场经济的基本要求和重要保障。政府失信不仅损害当事人合法权益，更容易造成不诚信的社会风气，从而严重损害市场经济秩序。

　　目前，仍有一些政府的个别领导因对政府诚信原则不了解，从而习惯于用长官意志主导工作，爱承诺，但事后不兑现，损害当事人利益和市场经济秩序。从司法实践看，近几年以政府不守诚信为由要求政府履行承诺或者承担补偿、赔偿责任的案件不断增多，争议标的越来越大。以行政协议案件为例，2015年河南全省法院受理102件，2016年跃升至216件，2017年受理235件，2018年受理435件，大多与行政机关失信行为有关。

　　行政机关不守诚信的主要表现是：随意改变行政协议条件或者违背协议约定，损害相对人利益；违法承诺企业或个人使用土地，待企业或个人使用土地实施建设后，又以承诺不合法为由收回土地使用权；为招商引资，违法许诺减少土地出让金、减免税收或者先建后批等等，而后又因领导更换、“新官不理旧政”等因素拒不履行承诺。上述案件正是在这个背景下产生的比较典型的行政协议争议案件。

　　行政审判是解决行政争议的重要途径，是党在司法领域联系人民群众、实现依法执政的重要方式，对于推进法治国家、法治政府、法治社会建设具有重大意义。

　　信赖保护原则强调的是特定情况下超出特别法具体规范之外的实质公正，是国家与公民之间在行政许可法律关系中的一个缓冲地带，能够很好地调和国家公权力运行与公民私权利行使之间的矛盾，从而推动社会和经济在公私矛盾的相互作用中发展进步。其作为解决因信赖利益产生的纠纷的方法，具有不可替代的作用。信赖保护原则既有利于保护行政相对人的合法权益，又有利于法治政府、诚信政府的建设。

　　因此，在上述案件中，行政审判法官勇于担当，将行政许可法确定的信赖保护原则引入行政协议案件中，在没有发现行政协议重大明显违法的情况下，判令政府一方遵守承诺，履行协议，对于保护老百姓合法权益、监督行政机关依法行政，树立诚实守信良好社会风尚具有重要意义。

　　随着近几年来行政协议案件数量增多，判决行政机关一方承担违约、毁约责任的案件也会越来越多。因此，在监督行政机关依法行政，促进法治政府建设方面，行政审判必将大有作为。