【背景】

　　改革开放以来，农村土地承包制度为农业发展、乡村振兴、农民致富提供了巨大的政策支持与示范引领。农业税费改革和征地补偿更是让土地从“烫手山芋”变成了“香饽饽”。重庆市渝北区石船镇地处两江新区开发核心区域，涉及大量的征地工作。近年来，渝北区人民法院受理的该镇涉承包经营权纠纷案件大幅增加。

　　第二轮土地承包以来，基层管理部门和土地承包经营户的法治观念已逐步提升，但在程序意识、合同规范化等方面仍有所欠缺，部分转包协议未经备案，甚至口头约定等情况屡见不鲜。这对法院依法审查认定相关事实造成困难。因此，敦促、引导相关职能部门规范土地流转备案登记，切实发挥土地流转管理部门在法律宣传、政策宣讲等方面的作用，提高对基层自治组织的监督指导效果，对提升基本农田保护力度，提高土地流转利用效率，全面推进乡村振兴战略具有重要意义。

　　【建议】

　　重庆市渝北区人民法院司法建议书

　　渝北法建〔2018〕7号

　　重庆市渝北区石船镇人民政府：

　　2017年1月至2018年6月，我院统景法庭受理多起石船镇辖区内土地承包合同纠纷、侵害集体经济组织成员权益纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷等涉农案件。在审理过程中，我院发现你镇在农村土地承包及流转方面存在以下问题：

　　一、土地流转未签订合同或未按规定备案。针对承包经营户户口外迁或者外出务工，长期弃耕土地的情况，原承包户大多通过转包或者由村民委员会重新发包的形式避免土地撂荒。但在转包过程中，部分承包户与受让方未按规定签订土地转包合同，未将流转合同交土地流转管理部门备案。在重新发包时，部分村委会也未按照法定程序重新发包，签订合同并进行备案。由于缺乏书面合同，导致部分关键事实难以查清。

　　二、民主议定程序不完善、记录不完备。民主议定主要是通过召开社员大会或者村民代表大会等形式议定相关事项。但有些土地流转纠纷案件显示，部分会议议事程序不规范，参会人数或表决人数不符合法律规定，会议记录过于简略，甚至仅反映表决结果，手写记录字迹潦草，难以辨认。

　　三、档案资料保管不规范。在征地过程中，往往需要核查原承包期内的土地流转情况。但由于村委会换届、保管条件受限、档案意识欠缺等原因，造成相关资料遗失，当事人举证困难，无法还原事实真相。

　　造成上述问题的原因是多方面的。一是相关主体缺乏涉农土地法律常识。承包户对土地流转的程序规定不了解，没有及时履行土地流转过程中应当办理的手续，导致事后无法举证。村委会对土地流转程序、会议程序等规定落实不严，造成流转瑕疵，相关主体的权利悬置不明。二是相关部门缺乏有效管理机制。土地流转管理部门对辖区村委会缺乏有效的指导和管理，对隐性的土地流转缺乏必要的甄别和监管手段。三是国家在开发过程中向涉及的承包经营户给予补偿，部分弃耕村民为从中获利而提起诉讼，也进一步暴露了上述问题。

　　为有效规范农村集体经济组织的土地经营、流转行为，维护农村土地承包关系的稳定性，切实保障相关主体的合法权益，特向你镇提出如下建议：

　　一、加强对村民委员会的指导管理。由土地流转管理部门牵头，通过村委会定期清理本辖区承包户土地经营情况。对于户口外迁或外出务工弃耕的承包户，应通过村委会及时联系，询问经营意愿。明确放弃承包或者拟转包的，督促村委会及时按照规定程序，完善相关的书面手续并上报备案。

　　二、严格依法依规进行民主议定。村委会应严格按照法律规定，组织召开村民大会或村民代表大会，讨论有关事项。特别是对出席人数、利益相关人员等关键环节予以重视。明确专人负责会议记录，对到会人数、表决内容、表决票数、表决形式等予以详细记载，并建档留存，确保会议决议资料完整清晰。

　　三、加强法律政策宣讲与培训。结合辖区当前工作及涉民生、土地等重点环节，定期开展政策法律宣讲，提高辖区村民法律意识。梳理归纳村委会工作中涉及到的相关法规、政策，定期组织村委会工作人员进行培训、指导，提升辖区基层组织的治理能力与治理水平。

　　以上建议请研究处理，并在收到之日起二个月内将处理结果以书面形式函告我院。

　　二○一八年七月十八日

　　【效果】

　　重庆市渝北区石船镇人民政府收到司法建议后，高度重视，针对建议反映的情况和建议内容，专门组织有关部门研讨对策，并结合现有机制，提出以下完善措施：

　　1.扎实开展和完善农村土地承包经营确权工作。在2004年农村土地承包经营权确权颁证建立的《农村土地承包经营权登记簿》等资料信息基础上，对家庭承包农户基本信息、承包地块等情况进行调查核实，准确摸准相关变动情况，及时修正错误信息，依法稳妥化解相关矛盾纠纷。

　　2.加强对村民委员会的指导管理。在土地确权登记颁证、流转、转包、转让等工作上，由镇经发办牵头，指导各村建立辖区内土地经营情况台账，严格按照相关规定和程序，做好土地流转、转包、转让等备案工作。

　　3.加强法律政策宣传与培训。邀请区司法局、区农委、区征地办等相关部门定期对各村征地、土地承包流转等工作中涉及的相关法规、政策进行培训、指导，切实提升辖区基层组织的治理能力与治理水平。

　　（作者单位：重庆市渝北区人民法院）