核心提示：西安两级铁路运输法院实行跨区划集中管辖改革试点以来，受理的行政案件总量连年陡升。面对新情况新任务新要求新期待，西安铁路运输中级法院党组按照陕西省高级人民法院党组的要求，带领两级运输法院干警努力工作，积极化解行政争议，在推进依法行政和法治政府建设中发挥着越来越重要作用。实践证明，跨区划集中管辖改革试点工作使人民群众拥有了更多司法获得感，显示出越来越强大的生命力。为了不断探寻提升审判质效，助推依法行政的新路径，西安铁路运输中级法院成立课题组，梳理了2016年至2018年第一季度西安两级铁路运输法院的行政上诉案件的基本情况，多维度检视存在的问题，分析成因，并提出了对策建议。

　　一、行政上诉案件的基本情况

　　2016年1月15日至2018年3月31日，西安铁路运输中级法院及其所辖西安铁路运输法院、安康铁路运输法院共受理各类案件11920件，其中一审行政案件6323件，审结5316件，上诉2026件，在不计算以调解方式结案和撤诉的案件的情况下，上诉率为51%；刑事、民事等其他一审案件3919件，审结3328件，上诉156件，在不计算以调解方式结案和撤诉的案件的情况下，上诉率为9%（见图一）。行政上诉案件主要有以下特点：

　　1.行政案件上诉率较高

　　近两年来，行政上诉案件逐渐增多，其上诉率比同期审理的其他案件高5倍有余，比陕西全省法院近两年审理的行政案件的平均上诉率高出10个百分点，今年仍处在高位运行状态。

　　2.行政上诉案件分布领域相对集中

　　行政上诉案件类型多样化，在行政管理重点领域分布相对集中。其中资源类占27%，城建类占18%，劳动和社会保障类占12%，公安类占11%，工商类占7%（见图二）。

　　3.行政相对人上诉率高

　　行政相对人的上诉率较高，占到上诉案件数量的85%。其中，对裁定不予立案、驳回起诉的案件上诉占比大。以2018年第一季度西铁中院受理的408件上诉案件为例，一审裁定不予受理的26件，驳回起诉的172件，两类案件共计198件，占西铁中院上诉案件受理数量的48.5%。很多行政案件如申请信息公开案件、行政复议案件等，日益成为行政相对人人身权、财产权延伸性救济手段，行政相对人难以接受起诉后未进入实体审理就被裁定驳回的结果，多提起上诉。

　　4.行政上诉案件的发改率逐年下降

　　行政上诉案件的发改率远低于上诉率，反映出西铁两级法院行政案件一审的整体审理质量较高。截至2018年第一季度，上诉后发改及指令继续审理的案件有129件，发改率6.3%，呈逐年下降趋势。

　　二、行政案件上诉率持续走高的原因分析

　　上诉率高、信访率高、申诉率高，服判息诉率低，一直是困扰行政审判的难点，这主要是行政审判涉及问题多样，面临的矛盾复杂等因素造成的。西铁两级法院审理的行政案件上诉率持续走高还有其特殊性。

　　1.行政案件收结案总量持续陡升

　　西铁两级法院2016年受理行政案件2204件；2017年收案4155件，同比上升88.5%；2018年第一季度收案1625件，同比上升80%。新收案件同比增幅始终位列陕西省法院前列。在行政案件结案方面，西铁两级法院2017年一审结案3073件，同比上升72%，比全国法院同年同比上升率46.2%高出25.8个百分点。西铁中院2017年审理的行政案件占到陕西省各中级法院行政案件的50%以上。行政案件收结案总量持续陡升客观上增加了上诉案件的基数。

　　2.行政审判队伍处在成长期

　　西铁两级法院转型改革中，适逢国家和地方各类重大改革举措交织叠加、接踵而至。首先是司法责任制改革全面推行。两级法院迅速按要求两年内两次进行了员额法官的选任及审判团队的组建和调整，期间存在遴选自全省20余家法院的审判人员彼此相互适应、相互促进的过程。其次，两级法院在体制机制、办公经费、办公用房、审判法庭等方面还有许多不相适宜的问题急需解决。这些困难和问题给两年来处于成长期的审判队伍带来不小的压力。面对各种改革和变化，西铁两级法院坚持固基础、强队伍、破难题，多措并举、迎难而上，凝心聚力、奋发向上，高效应对案件连年陡增态势，全力确保案件公正高效审结，司法能力大幅提升，在推动法治政府建设中的作用日益凸显。

　　3.行政执法行为有待进一步规范

　　课题组分析发现，因有些行政机关在行政执法工作中存在未及时全面正确履行法定职责、超越职权、不遵循法定程序等薄弱环节引发的上诉案件仍较常见。这在土地房屋征收补偿上诉案中表现突出，有的行政征收违背国有土地房屋征收的法定条件和程序，有的征收补偿标准不合理、不统一。这些行政执法行为有待进一步规范。

　　4.有些行政机关应诉水平仍需提升

　　从案件审理情况来看，行政机关普遍做到积极理性应诉，自觉接受司法监督，并在诉讼过程中积极配合法院做好相关矛盾化解工作。但有些行政机关消极应诉的情况仍存在，行政机关负责人出庭率较低，“官”“民”身份不平等还根深蒂固，需要树立正确的应诉观念，应诉水平也亟待提升。

　　三、减少行政上诉案件的对策建议

　　1.严格规范行政行为，从源头上减少行政争议。

　　行政机关要注重运用法治思维和法治方式平衡涉民生领域改革、发展和稳定的关系，严格遵守法律法规，规范行政执法行为，努力在法律框架内解决问题。重点要从源头上预防，重大行政决策实施前必须进行合法性论证，预防和避免突破法律底线、损害人民群众利益的行政行为发生。同时还要畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障的法制化渠道，积极将矛盾纠纷化解在行政执法、行政复议程序和行政诉讼之中。

　　2.深化司法与行政良性互动，助力法治政府建设。

　　要切实增强助推法治政府建设的使命感。党的十九大明确了法治政府建设的目标和时间表，法治政府建设受到前所未有的重视。法院和行政机关虽然各自职能定位不同，但在法治建设上肩负着共同的使命。西铁两级法院作为跨区域集中管辖行政诉讼的试点法院，不仅要通过行政审判发现问题、监督和规范行政行为、促进依法行政，还要为政府依法行政、依法管理提供有力的司法支持。西铁中院一贯重视与行政机关的良性互动，率先在全省建立了与陕西省、西安市、安康市及其区政法委、维稳办、信访局和法制办的应急联动机制，与相关行政机关建立沟通联络机制和重大敏感案件函告制度。随着西铁两级法院受理的行政案件井喷式增长，案件较集中的政府部门也经常性与法院召开联席会议，座谈研判行政诉讼中反映出的行政执法不规范等问题。

　　3.严格审判管理，提升审判质效。

　　行政上诉案件的增加，显示出新时代人民群众更加期待权利有保障、权力受制约。人民群众的要求，蕴含着对法治的期盼。西铁两级法院应继续从内部管理入手，对案件质量严格管理考核，最大限度减少上诉案件，回应人民群众对公平正义的期待。一是定期通报上诉及发改案件的情况，强化司法责任制的落实；二是加大上诉案件的研判力度，厘清各审判团队对发改案件审判要素、证据要件把握的模糊认识，逐案逐类型统一裁判理念和尺度；三是研究制定类案裁判标准，强推类案检索制度并加以考核，避免同案不同判。

　　4.加强培训交流，提升化解行政争议的能力。

　　要继续加大学习培训力度，提高审判队伍的综合素质。定期进行各审判团队及上下级法院之间的业务交流，重点对新类型案件、疑难复杂案件和典型案件裁判要旨进行归纳总结、提炼升华，以案促学，以点代面。还要进一步加强裁判文书的说理水平，提升在一审阶段化解行政纠纷的能力和效果。同时，要推动多元化解行政争议机制的运行。为此，西铁中院充分运用新法赋予的职能，出台《行政争议诉前协调办法（试行）》，建立并逐步完善行政诉讼诉前调解机制，做到诉前引导、诉中协调、判后关注，在加大行政纠纷协调、和解、调解力度的过程中，力求行政争议实质性化解，减少上诉案件总量。

　　5.开展调研和理论研讨，延伸审判职能。

　　集中管辖改革试点工作对铁路法院是全新的事业，有困难有挑战，有舞台有机遇。西铁两级法院必须抓住契机，奋发有为，敢于担当，力求为审判事业的再发展提供联动、持续的新动力。一方面，要“走出去”，加强对城市基础设施和公共服务领域出现的新情况、新问题的司法应对，构建全方位、多层次、宽领域的法律服务平台。另一方面，要“请进来”，针对实践中遇到的重大疑难问题，邀请专家学者共同研讨，提供多元解决思路。要深化与各级政府法制部门的合作，积极参与重大决策和重点工程的调研论证，提前分析法律风险，从源头上预防和减少行政争议，研讨依法行政的新路径。

　　6.开展法治宣传，提升社会治理的法治化水平。

　　要在尊重行政权运行规律的前提下共同推进社会治理法治化水平。一是依法公开行使职权的依据、相关程序和评价结果，让人民群众更清楚明白；二是针对上诉、败诉率较高的案件，编制典型案例宣传册以案说法；三是建议以政府购买法律服务的方式在涉民生行政管理实施过程中派驻法律援助律师进村（社区），免费为村集体组织、村民及普通劳动者提供法律服务，形成预防和化解行政诉讼，推动法治政府建设的合力，减少行政争议的发生。要发挥西铁两级法院在行政审判普法宣传方面的自身特色与优势，继续通过巡回开庭、现场开庭、院校共建等方式普及法律知识，充分利用自媒体，利用发布行政审判白皮书、典型案例、庭审直播等方式传播社会主义法治文化。

　　（课题组成员：李志坚　古　晓　侯文锋　唐　蓓）