2011年6月30日，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区。近年来，新区建设轰轰烈烈。为保障涉旧城改造征收补偿工作依法有序推进，实质性化解行政争议，浙江省舟山市中级人民法院对近三年来涉旧城改造行政诉讼和非诉行政执行案件进行了调研。

　　一、涉旧城改造行政案件的基本情况

　　2014年至2016年度，舟山中院共审结涉旧城改造征收补偿一审案件15件，案件数量呈逐年递增态势，其中2016年较2015年结案量上升60%。因房屋征收补偿决定由县（区）人民政府作出，该类型案件均由中院作为一审管辖法院，占全市该类型案件结案数的83.33%，已成为舟山市行政诉讼案件的主要类型之一。另外，舟山中院还审结该类型非诉执行案件7件，作出准予强制执行决定并适用裁执分离6件，成功协调1件。

　　1.案件类型呈不断多样化趋势。涉旧城改造行政诉讼案件主要为国有土地上房屋征收与补偿案件，合计占比61.11%。以补偿问题为核心争议，案件类型呈不断多样化趋势，其他延伸的案件类型包括对强制腾退行为不服提起的城建行政强制案件、涉及旧城改造安置小区项目的政府信息公开案件等。

　　2.被告层级高导致应诉层级高。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定，国有土地上房屋征收决定及补偿决定均由市、县级人民政府作出，故该类型案件被告层级高。近三年来以市、县（区）政府为被告的案件占比为83.33%，均由中级法院作为一审法院，故诉讼管辖层级也相应提高。市级人民政府即使不直接作出房屋征收补偿决定，也可能因其作出复议维持决定而成为共同被告。

　　3.审查期限短，化解压力大。因非诉执行案件审查期限短（30日），尤其对于未经诉讼程序直接申请法院强制执行的案件，非诉执行案件的审查是“最后的救济”，如征收人与被征收人之间矛盾尖锐，法院也难以在短期内协调化解，法院化解纠纷、信访维稳压力大。

　　二、涉旧城改造行政案件中存在的问题

　　1.无法定职权的行政机关作出征收补偿决定。因房屋所占土地性质或被征收对象具体情形不同，所对应的征收补偿主体也不同。尤其在涉及“城中村”及“类城中村”的旧城改造项目中，如未对房屋所占土地性质进行摸底调查，导致集体土地未经征收而直接由县（区）人民政府征收该房屋，将导致征收补偿决定因程序严重违法被撤销或确认无效。

　　2.未及时依法启动法定程序。《征补条例》及其浙江省实施条例对于房屋征收补偿程序设置了严格的规范，政府及相关职能部门在启动旧城改造项目时即应着手履行相应法定程序，不能在无法全部达成协议时再作出征收决定，否则程序倒置构成严重违法，会使后续谈判工作陷入被动。

　　3.经多年使用导致房屋现状、用途变更而未予考虑。审理涉旧城改造行政案件中的一大难点即对于历史遗留问题的处理，如被征收房屋同时包括合法建筑和多年形成的违法建筑，但在日常行政执法过程中未予处理，或被征收房屋登记为工业仓储用地而实际用于经营的，尤其在转手交易的情况下，即会引起被征收人对征收补偿价值提出异议，引发矛盾。

　　4.同一时期同一区域内征收补偿标准不具可比性。涉及旧城改造行政案件的主要争议在于征收补偿问题，而被征收人关注征收补偿问题的着眼点就是征收补偿标准。虽然不同项目因征收目的、经济形势、地理位置等因素导致评估价格存在差异，但在同一时期、同一区域内，此类差异应限制在一定范围内，否则容易引起适用低征收补偿标准项目的被征收人不满，且极易引发群体性纠纷。

　　三、依法推进旧城改造工作的建议

　　1.坚持法治思维。政府及相关职能部门在开展涉及旧城改造土地房屋征收补偿等工作中，应当坚持法治思维，运用法治方式，恪守法治底线，兼顾重大项目推进、公共利益需求与被征收人合法权益保护。征收主体需具有法定职权，征收行为要遵循比例原则，做到决策公开、科学论证和听取公众意见，并充分重视行政相对人最为关注且最易引发矛盾纠纷的补偿问题，确保补偿范围、补偿标准、补偿方式的公平、合理。

　　2.规范订立行政协议。在涉及旧城改造的土地房屋征迁中，因“模拟征收”、“未批先征”、签约主体不具有法定职权及签约程序不规范等已引发不少争议。政府及相关职能部门对此应予高度重视，确保严格按照法定程序实施征收并签订补偿协议。因为即使通过后续谈判签订补偿协议，仍属于司法审查范围内，一旦有被征收人提起行政诉讼，将会启动对整个征收补偿行为的合法性审查。

　　3.府院联动化解争议。涉及旧城改造行政诉讼案件和非诉审查案件涉面广、影响大、争议高发，特别是征收、征补程序中存在行政瑕疵的，法院既要考虑行政工作顺利开展，又要兼顾被征收人合法权益，处理难度更大。而政府掌握大量的人力、物力、财力资源，在协调化解、提供多样补偿、信访稳控等方面均具有明显优势。在个案审查中，法院可以建立沟通协调平台，政府及职能部门应发挥协调处理的主力作用，府院联合、联动疏导矛盾、化解争议。

　　（课题组成员：王卫东　方园　王雄军）