【裁判要旨】

　　行政机关以申请内容不明确为由，对明确指向特定信息的申请告知申请人作出更改或补充，无后续行政行为并对申请人权利义务产生实际影响的，应视为未履行信息公开义务。

　　【案情】

　　原告：陈祥、唐全、薛文。

　　被告：重庆市梁平县人民政府。

　　2015年5月5日，陈祥、唐全、薛文向重庆市梁平县人民政府寄送了政府信息公开申请书，其主要申请为：1.梁平县人民政府经批准的本轮土地利用总体规划，重点是仁贤镇范围内的土地利用总体规划；2.2013年仁贤镇街道场镇公路改道所占土地的征地批文，该批文所涉征地红线图（即该建设项目的勘测定界图）、农用地转用方案、征收土地方案、补充耕地方案和供地方案，以及向建设单位颁发的建设用地批准书；3.征地公告；4.征地报批前将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民的情况，以及对拟征地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认的资料。梁平县人民政府于2015年5月26日对陈祥、唐全、薛文提出的政府信息公开申请作出《梁平县人民政府办公室关于政府信息公开的答复》（梁平府办函〔2015〕14号），并送达三申请人。答复内容有两项：一、你们申请的“梁平县人民政府经批准的本轮土地利用总体规划，重点是仁贤镇范围内的土地利用总体规划”，可在重庆市梁平县国土资源和房屋管理局公众信息网（规划计划专栏）进行查询，查询的网址为：http://www.lpgtfg.gov.cn/；二、你们申请公开的“仁贤镇街道场镇公路改道所占土地的征地批文”所指不清（仁贤镇城镇建设涉及多条道路建设），请指明具体的道路，以便于我们向相关单位提取档案。三人认为梁平县政府未公开申请信息，提起行政诉讼。

　　原告陈祥、唐全、薛文起诉称，被告作出的答复，对三原告的申请信息未予以公开，其答复内容违法，适用法律错误。对于申请的第一项，被告答复的内容不符合申请人要求的政府信息公开形式。对于申请的第二项，被告答复称申请所指不清，需指明具体道路以便向相关单位提取档案，事实上申请内容所指道路是清楚明确的，被告是以不明确为由隐瞒应予公开的政府信息。请求撤销被告的答复，判决被告按照原告申请的内容和形式公开政府信息。

　　被告梁平县政府答辩称，第一项申请信息已经公开，答复中指明了查询方式和网站，原告坚持将资料复印并加盖印章，没有法律依据；第二项申请内容“仁贤镇街道场镇公路改道所占土地的征地批文”，其信息描述不清、所指内容不明，仁贤镇城镇建设涉及多条道路建设，因此不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条、二十一条的规定。请求依法予以维持。

　　【审判】

　　重庆市第二中级人民法院经审理认为：法院应当对行政机关告知理由是否符合《政府信息公开条例》的相关规定进行全面审查。被告梁平县政府所作的第一项答复，已明确告知原告查询该政府信息的具体网站和网址，符合《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项的规定。三原告申请要求被告提供文件复印件并加盖印章，并不属于《政府信息公开条例》第二十六条规定情形，其理由不能成立，对其主张不予支持。

　　对于第二项答复，法院应依法审查其根据和理由是否成立，被告应举证证明原告申请内容不明确。双方当事人的陈述以及被告举示的证据表明，2013年仁贤镇街道场镇公路改道即为318国道改道，被告梁平县政府知道这一基本情况，亦应当清楚原告申请所指对象，且原告提出的申请对政府信息的内容已作出较为详细描述，故该答复内容缺乏充分的证据和正当的理由支持，不符合《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定精神，应属适用法规不当。

　　因原告申请公开的相关政府信息即申请中的第2至第4项涉及多项内容，尚需由被告梁平县政府对相关政府信息的事实进一步调查和裁量后，重新作出答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《信息公开案件若干规定》）第九条第一款、第十二条第（二）项之规定,判决撤销被告重庆市梁平县人民政府作出的政府信息公开答复第二项内容，责令被告重庆市梁平县人民政府对原告关于2013年仁贤镇街道场镇公路改道所涉相关事项的信息公开申请在判决生效之日起15个工作日内重新作出答复。宣判后，双方当事人均未提起上诉。

　　【评析】

　　由于信息不畅、行政专业性强等限制，信息公开申请人常未使用规范名称来指称特定申请，部分行政机关遂以“申请内容不明确”为由逃避义务。审判实务中，围绕法院应否对答复“申请内容不明确”的基础事实进行审查，政府是否履行了公开义务等问题，也尚未形成统一的法律适用标准。

　　本案中，被告梁平县人民政府对原告提出的相关申请以第二项申请信息公开的对象不明确为由，回避了实为特定的第二项至第四项申请要求，客观上未公开申请信息。

　　一、不予受理与驳回诉讼请求的选择适用

　　一种观点认为，申请内容是否明确，应属行政机关自由裁量范围，法院对其应只作书面审查，即只要行政机关的回复中以申请内容不明确告知申请人作出更改、补充的，均不予受理。另一种观点认为，行政机关将申请内容不明确作为理由，在法定期限内回复的，视为已经履行了法定说明理由义务，法院应判决驳回原告的诉讼请求。这是对法条的片面理解和适用。首先需要注意的是，本案原告并未仅就告知更改、补充的行为提起诉讼，而是同时要求行政机关履行信息公开义务，从而使其顺利进入了受理程序。其次，即便原告仅就说明理由的告知行为起诉，也应完整理解《信息公开案件若干规定》第二条第（一）项的表述，继续就是否对申请人权利义务产生实际影响进行审查。本案中的实际影响在于，通过认定其为“申请内容不明确”，政府实质上拒绝了合法的特定的信息公开要求，且未作出后续行政行为，事实上侵害了行政相对人依法获取政府信息的权利，增加了三原告获取信息的成本。再者，《政府信息公开条例》第二十一条和《信息公开案件若干规定》第十二条规定的法定告知或者说明理由义务，并非仅指出具说明理由书面函的这一外观，而是兼具政府依法行政、义务机关依法公开信息的实质要求。以形式上的回复逃避公开义务的行为不具有正当性，不属于法院判决驳回原告诉讼请求的范围。

　　二、行政不作为的认定

　　也有观点认为，梁平县人民政府在收到原告提出的信息公开申请后，在法定期限内作出了申请内容不明确的答复，并告知更改、补充，已履行法定职责，不存在行政不作为，对申请内容是否明确的合法性审查，不属本案的审理范围。这种观点实际上是将行政机关不履行法定职责的行政不作为限定在狭义层面进行理解，即只有完全消极地不履行才构成不作为，只要有作为，不管是否与行政相对人需求相匹配，是否是对公开义务的实质履行，是否作出后续行政行为，都不构成行政不作为。实际上，行政机关不履行法定职责的方式，除了消极地拖延以及不予答复外，往往会采取表面上予以说明，实质上予以拒绝的方式。对于以作为形式出现的行政不作为，同样应视为未依法正确履行法定职责。

　　三、合法性审查的程度和方式

　　合法性审查并不意味着只能就答复内容与法条进行词义上的比对，不能也不应脱离行政机关据以作出具体行政行为的基本事实进行。《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，“行政机关对申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”，但前提是确属内容不明确的情况，才作出此种答复。如果缺失答复申请内容不明确这一理由的事实基础，行政机关履行了公开义务也就无从认定。对此，法院应依法全面审查被告认定申请内容不明确的事实证据和法律依据。被告适用该项规定作为不公开信息并告知进行更改、补充的依据，应当对不公开的根据或申请内容不明确的情况举证。双方当事人的陈述以及被告举示的证据表明，原告虽然未使用“318国道”这一规范名称，但其通过对时间、地点、状态的限定，使“2013年仁贤镇街道场镇公路改道”的表述已经具备了特定且唯一的指向性，即该镇的“318国道”；且通过理解申请书中原告对第3、4项申请内容的详细描述，能够进一步明确其所指的改道公路就是该镇的“318国道”。被告辩称该镇2013年有“多条道路建设”，但均属原有路面施工，并未发生“改道”状态，说明原告的表述在客观上不具备歧义；被告举示证据不充分，且庭审过程中明确表示其知晓原告申请公开所指称的公路，说明被告在主观上也未产生误解，故第二项答复内容缺乏充分的证据和正当的理由支持，不能当然视其为已正确履行说明理由的义务，被告对未公开信息已履行向原告说明理由义务的辩解不能成立。因此不符合《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定的精神，应属适用法规不当。

　　四、撤销判决与重作判决的内容

　　首先，本案因被告第一项答复内容合法，法院仅判决撤销第二项答复内容，用部分撤销判决的方式兼顾了行政权的公定力和效率要求。其次，考虑到原告申请公开的信息涉及多项内容，本案并未直接判决由政府公开原告所申请的相关信息，而是要求被告在一定期限内重新答复。由于全面理解和适用了《政府信息公开条例》、《信息公开案件若干规定》的相关精神，当事人一审服判息诉，体现了在社会效果和法律效果上的有机统一。该案既保障了公民法人和其他组织依法获取政府信息的权利，又实现了促进政府依法行政的目的。

　　需要注意的是，判断申请内容明确与否，关键在于查明原告申请内容是否指向特定对象且客观上不存在歧义，被告对该申请内容主观上也无误解发生。即使行政相对人申请内容已然明确，也可能因为专业性强而存在表述不规范、申请内容庞杂等问题，但认定“申请内容不明确”必须慎重。在重作判决中，要充分考虑具体行政机关在信息公开中的条件限制和实际困难，尊重行政特殊性和专业性，使重作判决的内容立足于执行判决的可能性和现实性之中。