近日，山东省日照市东港区人民法院行政审判庭对2011-2013年度工伤行政认定诉讼案件中存在的问题进行了调查分析，旨在分析工伤行政认定过程中问题产生的原因，并提出相关对策和建议。

　　一、案件基本情况

　　（一）案件受理情况。2011-2013年度，东港法院累计受理工伤行政认定案件44件，审结38件。在受理案件中，用人单位对认定工伤的具体行政行为不服提起诉讼的36件，占案件总数的82%；受伤害职工或其近亲属对不认定工伤的具体行政行为或者不作为提起诉讼的8件，占案件总数的18%。

　　（二）案件审结情况。在已经审结的案件中，经法院调解，工伤认定双方当事人达成调解协议后，原告主动撤诉的案件为13件，占已审结案件总数的34%；维持被告作出的工伤认定决定的案件为20件，占已审结案件总数的53%；撤销被告作出的工伤认定决定的案件为4件，占已审结案件总数的11%；由于被告行政不作为而判决其履行的案件1件。其中，判决后上诉22件，上诉率为88%。

　　二、案件特点及成因分析

　　（一）案件数量呈逐年递增态势

　　东港法院2011年受理工伤行政认定案件12件，2012年受理20件，2013年截止到5月份受理11件，案件数量逐年递增。分析原因，主要有以下几点：1、我市劳动密集型企业众多，招募了大量临时务工人员，一方面，用人单位追求经济利益的同时，忽视劳动者安全、保险等合法权益保障；另一方面，务工人员安全生产意识淡薄，极易受到事故伤害，而且很多务工人员住所离单位有一定的距离，在上下班途中交通事故多发。由于大多数务工人员未签订劳动合同，以致伤亡发生后，用人单位否认劳动关系存在，或者因为未缴纳保险而不予进行工伤赔偿。2、由于实践中因工受伤或者死亡的情形较为复杂，而相关工伤认定的法律、法规不能囊括全部情形，造成劳动行政部门进行工伤认定时标准不易把握，当事人对工伤认定结论争议较大。3、工伤行政认定案件中，用人单位与职工之间存在利益冲突，无论劳动行政部门作出什么结论的工伤认定结论，总有一方当事人提起行政诉讼。4、行政诉讼案件收费低，当事人愿意通过诉讼途径解决纠纷；同时，用人单位为了尽量拖延时间而提起诉讼的情况不在少数，从而也造成司法资源的浪费。

　　（二）用人单位作为原告的案件占绝大多数

　　在受理的案件中，由用人单位提起工伤认定行政诉讼的案件数占了八成以上。实践中，很多用人单位并未给劳动者缴纳劳动保险或者参保商业险，一旦劳动者受到事故伤害或者死亡，劳动行政部门以及相关复议机关都贯彻了《劳动合同法》的立法精神，在最大限度上保障普通劳动者的合法权益，因此，相关部门在劳动关系确认、是否符合工伤认定条件等方面给予劳动者最大的支持和保护，在作出的工伤认定决定中，认定工伤的比例占了绝大多数。

　　然而，对于没有为劳动者缴纳保险的企业来说，工伤赔偿将会是一笔不小的数额，一次赔偿甚至可能击垮一个小企业。尤其在出现了劳动者在上下班途中发生事故受伤或者死亡的情形，认定工伤后要求单位支付工伤赔偿，很多单位更是不能理解，因此提起诉讼。

　　（三）案件调解难度大，上诉率高

　　虽然审结的工伤行政案件中，经法院调解，用人单位与劳动者达成协议后进行工伤赔偿的比例占了三成多，但是调解的难度极大。一是很多企业诉讼只为拖延时间，不求调解，对于法院的调解工作态度消极。二是小部分企业虽然希望法院调解，但是由于其未为劳动者缴纳工伤保险，面对高额的工伤赔偿金，部分小型企业或者个体工商户赔偿乏力。也正是由于以上原因，行政一审结束后，用人单位往往选择上诉，利用二审以及后续的劳动能力鉴定、工伤赔偿民事诉讼等程序继续拖延时间，或者转移财产，规避执行。

　　（四）被告作出工伤行政认定过程中程序违法现象较少，但程序瑕疵不同程度存在，事实认定不清的情况时有发生

　　虽然撤销劳动行政部门作出的工伤认定决定的比例仅占了一成左右，但是调解结案的案件中，劳动行政部门也存在不少瑕疵甚至违法的情形，主要问题有：1、由于用人单位的规避，送达程序违法；2、作调查笔录时，没有查清证人与用人单位或者劳动者之间的关系，有些甚至没有证人的身份证明，导致最终认定的事实效力较弱或者无效；3、在用人单位否定劳动关系存在时，没有收集足够的证据就自行作出认定；4、超过法定的期限作出工伤认定决定；5、对认定工伤的情形理解存在争议。

　　三、对策与建议

　　（一）做好工伤事故的预防工作

　　当前我国在工伤事故领域的立法，仅仅是行政、民事救济等事后救济措施，如何从源头上杜绝工伤事故的发生更加重要。首先，加大法律宣传力度，让劳动者能够利用法律的武器保护自己，在进入用人单位工作时，注意维护劳动合同的签订以及工伤保险的参保等个人权利；其次，要加大企业安全生产的力度，督促企业对新进人员进行安全教育以及技能培训；最后，切实保障劳动者的休息权利，倡导企业转变方式，优化结构，严格限制超时加班。

　　（二）落实企业工伤保险金的缴纳

　　社会保障部门要加大工伤保险金的征缴力度，保障用人单位能够按时为职工缴纳工伤保险金，确保在工伤事故发生时，能够及时赔付。对规避缴纳工伤保险金的单位以及工伤事故频发，并恶意拖延时间，逃避赔偿的单位，列入企业诚信黑名单，予以曝光，并加大惩处力度。

　　（三）进一步规范劳动行政部门作出工伤认定决定的程序

　　第一，规范送达程序。在工伤认定过程中，须送达限期举证通知书以及工伤认定决定书等文书，很多情况下，用人单位拒收此类文书。因此在送达时，应当注意有两名以上工作人员送达，并在受送达人拒签时，邀请见证人到场见证，并在送达回证上签字，说明拒签的理由。尽可能的利用摄像机等设备记录送达过程，将整个过程尽可能完整的还原。

　　第二，在作调查笔录的过程中，对工伤认定申请人提供的证人，应当查明其身份后再进行调查取证。若该证人是工伤事故或者交通事故的一般见证人，应当让其提交身份证明后对其作出调查笔录；若该证人是以工友身份作证，则除了身份证明外，还应提交该名证人也在用人单位上班的证据，附在调查笔录之后。

　　第三，劳动行政部门应当在法律规定的期限内作出工伤认定决定。若在受理工伤认定申请后发现劳动关系不能确认，应当及时中止工伤认定，进行劳动仲裁或者劳动关系确认诉讼，在劳动关系确认后再恢复工伤认定。若出现了证人证言不够充分，导致不能对事故发生过程准确还原的情况，也应当及时中止认定，不能主观臆断而认定事实。

　　第四，加强劳动行政部门与法院的沟通，确保对工伤认定实质要件的判断标准一致。法律虽然规定了“工作时间”、“工作场所”、“工作原因”、“上下班途中”等实质性要件，但是在实践中，发生事故的情形多样，如何认定容易存在分歧；对特殊情况例如：因公外出期间发生事故、延迟退休以及退休后返聘发生事故、无证驾驶发生事故以及上下班路线与平时路线不相符发生事故等“边缘地带”，更要领会相关法律对劳动者这样的弱势群体倾斜保护的原则，有效保障劳动者的权益。

　　第五，探索工伤行政认定案件附带工伤赔偿民事诉讼的可能性。劳动者在发生工伤事故后，经历工伤认定申请、劳动关系确认、工伤决定生效、劳动能力鉴定、工伤赔偿数额认定、执行等等程序，最长可达六七年之久，诉讼及仲裁程序成了用人单位规避工伤赔偿的工具。为了避免这种情况出现，应当探索简化处理工伤事故赔偿的程序，在工伤行政认定诉讼中一并处理工伤赔偿事宜，最大限度保障劳动者的合法权益。

　　（作者单位：山东省日照市东港区人民法院）