依法有效化解农村涉农案件矛盾，保障新农村建设顺利推进，维护农村群众合法权益，是人民法庭进一步做好当前及今后一段时期内民事审判工作的重点。为落实科学发展观，提升新农村建设的司法保障和司法服务水平，针对司法实践中开展农村便民诉讼存在的问题，提出了适应本地区的农村便民诉讼工作机制若干建议。

   当前，我国正处于发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展，社会结构的深刻变革，物质利益、观念信仰日趋复杂化和多元化，城乡贫富差距拉大、社会分配不公等问题，加剧了农村社会矛盾，各种婚姻家庭、继承纠纷、合同纠纷、物权纠纷等权益纠纷案件的多发性、易发性、复杂性、群众性、对抗性趋势明显增强，农村社会稳定发展任务极为繁重和艰巨。

   农村转型期过程中不断涌现的新问题，对司法能力要求更高。人民法庭应遵循司法规律，立足审判职能，健全农村便民诉讼机制，强化司法保障职能和司法服务职能，充分发挥审判对社会行为的示范、引导、评价和规制作用，更好地协调农村社会关系，化解农村社会矛盾，维护人民群众的合法权益，促进农村社会公平正义，形成一个具有活力而有序的农村社会秩序，全面推进新农村事业的全面发展。

   一、农村便民诉讼概述
   （一）农村便民诉讼的发展沿革

   “20世纪30-40年代的根据地和解放区，为便利人民群众诉讼，便利人民法院审理案件，建立了巡回法庭和专门法庭。1953年第二届全国司法会议决定，为方便群众诉讼，方便法院审判，逐步在县人民法院普遍建立巡回法庭，此为按照“两便原则”设立派出法庭的雏形。1954年《人民法院组织法》规定，基层人民法院根据地区、人口和案件的情况可以设立若干人民法庭，作为基层法院的组成部分，主要受理民事和刑事自诉案件。自此，基层法院派出法庭成为正式的建制，在农村便民诉讼工作发挥着举足轻重的作用。”“文革”期间，人民法庭工作遭到了严重破坏。至到1984年中共中央5号文件指出，要进一步重视基层组织的建设，特别要充实和加强人民法庭的力量，人民法庭的规范化、制度化建设工作才取得了新的发展和推进。1999年最高人民法院公布施行了《关于人民法庭若干问题的规定》，标志着人民法庭的制度化建设和农村便民诉讼工作的推进，有了新的保障和依据。此后，农村便民诉讼工作机制也随着人民法庭的制度化建设和新农村建设的发展而的发展。

   进入21世纪，社会转型带来的社会矛盾与社会风险，不断冲击社会稳定的根基，“为建设社会主义新农村提供良好的司法服务和有力的司法保障，是人民法院在新时期树立社会主义司法理念、增强大局意识的应有表现，也是党和人民交给人民法院的一项重大任务”。由于农村经济相对落后，农民文化程度不高，法律意识和法律知识不强，诉讼能力较低，而且农村特有的社会生态环境，使得农民要求人民法院和人民法庭在提供司法服务和司法保障过程中，尽量减化程序、尽量降低诉讼成本、尽量提高解决纠纷的效率，尽可能地提供一个便利、亲民、和谐的渠道与方式来解决纠纷。继山东省德州中级法院率先在全国实施了便民诉讼网络助推新农村建设的举措，全国全国其他各地区人民法院、人民法庭，先后根据本地实际情况，建立和完善了农村便民诉讼工作机制。农村便民诉讼在司法改革和农村社会经济网络信息化发展过程中，不断丰富和完善，便民诉讼网络信息化改变了以往司法实践中过于零散、不系统的便民诉讼实践，这项举措不仅是对以往司法便民、亲民措施的简单肯定，而且是结合了时代要求和时代精神，对以往司法便民实践的总结、升华飞跃。

   （二）农村便民诉讼的概念和特征

   “概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定专门的严格的概念，我们便不能清楚和理性地思考法律问题。没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言。”从法律角度讲，诉讼是一种法律行为，是指国家专门机关在诉讼参与人的参加下，依据法定的权限和程序，解决具体案件的活动。现代意义上的诉讼，是一种解决社会系统中利益冲突的机制和一种专门法律活动。

   现行的制度对农村便民诉讼没有给出具体的定义，也无明确的内涵，没有一个权威的回答。目前关于农村便民诉讼内涵的界定，主要有法律角度的界定、学术角度的界定、实践角度的界定三种形式。如部分学者认为：“农村便民诉讼网络(下文简称诉讼网络)，是以法庭为中心，在交通不便的乡镇设立巡回审判站，在法庭辖区内、驻地外的乡(镇)依托司法行政机构设立诉讼联系点，在村庄聘请诉讼联络员，形成庭、站、点、员四位一体的诉讼信息传输网络。”司法实践普遍认为，农村便民诉讼“既要关心、关注社会弱势群体，又要注重维护市场主体的生存和发展，在工作方式方法上和在充分尊重人民群众主体地位的基础上都应是全方位、立体式的为民、便民，发挥着为案件当事人服务，为党和国家工作大局及人民群众服务的职能”。

   本文认为，农村便民诉讼作为一种解决农村社会系统中利益冲突的机制和一种专门法律活动，具有以下三点特征：

   1、以实现公正高效地化解涉农案件纠纷为目标。人民法庭开展农村便民诉讼，要坚持有效实施法律和保障“民生权益”相结合，以法律价值为指导，坚持司法为民，依法行使司法审判权，重点突出矛盾预防、化解工作以及群众疏导工作机制，有效化解涉农案件纠纷，为涉农民生权益提供优质的司法便民利民保障，实现司法公平正义，促进农村社会和谐稳定发展。

   2、以人民法庭为主体，以法律为准绳，以有效化解农村社会矛盾为基点。司法是解决矛盾的最后一道防线，人民法庭必然要成为解决农村社会矛盾的重要主体，承担着农村社会管理中的管理、维护、平衡、规范的责任和使命，在维护农村社会稳定中的司法保障功能、司法调处功能、司法服务功能和司法指导功能。
   
   3、诉讼程序及时、简便、快捷，诉讼工作途径和形式多样、有效、便于实际操作。人民法庭运行农村便民诉讼，是在严格遵守法律规定的职权和程序前提下，根据涉农矛盾纠纷案简易复杂程序和当事人工作生活等各种因素，利用现代网络信息技术和工具，选择诉讼经济成本合理的不同工作途径和形式，及时、简便、快捷地化解涉农纠纷，保障当事人合法权益。

   因此，本文认为，农村便民诉讼是指公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因涉农权益矛盾，向人民法庭提起诉讼，人民法庭立案受理后，在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，充分利用现代网络信息技术和工具，依照法定程序，采取多种形式的措施，及时、简便、快捷地经审理和解决各类涉农民事纠纷的活动。

   二、农村便民诉讼的运行情况研究
   全州县仍是桂林的一个农业大县，农村居民人数占全县总人数绝对比重、城镇与农村并存且农村社会发展相对滞后于城镇社会发展的基本格局没有变，农村人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。通过对全州县人民法院下设三个人民法庭开展的农村便民诉讼工作运行情况进行研究，可以发现目前人民法庭在农村便民诉讼工作的突出和重点问题，在此基础上进行问题分析，提出解决问题的有效途径，提高法院科学决策，促进法院审判建设、改革和发展等各项任务的顺利完成。

   （一）涉农民事纠纷案件的类型、特点

   2012年12月21日至2013年9月20日全州县人民法院下设三个人民法庭受理的涉农民事纠纷案件类型和数量情况如下：

   1、涉农纠纷案件类型呈现多样化。全州县人民法院派出人民法庭所辖区乡镇以农业生产为主，农村城镇化、现代化进程有所提高，农村社会结构和经济结构以及农业生产结构较以往发生较大的调整和变化，农村外出流动人口增强，农村群众法律意识增强，农村社会矛盾纠纷增多，案件类型呈现多样化。

   2、涉农案件一般有以下特点：第一，农村婚姻家庭、继承纠纷案件比重大。比如黄沙河人民法庭新收将近50%的婚姻家庭、继承纠纷案件；石塘人民法庭新收将近60%的婚姻家庭、继承纠纷案件。第二，涉农物权纠纷和合同纠纷数量和种类增多。以民间借贷合同纠纷为主，农村土地承包合同纠纷、农村土地补偿费分配纠纷、服务合同纠纷等纠纷不断上升。第三，涉及农民工群体的纠纷案件明显增多。第四，国家支农、惠农政策措施落实过程中的纠纷案件不断显现。有关产品质量、损害赔偿等侵权纠纷和合同纠纷案件，也随着国家有关家电下乡、汽车下乡、农机下乡、家电汽车以旧换新等拉动内需政策措施落实的深入不断增加，如何审理好这些纠纷案件已经成为审判实践中亟待解决的突出问题和热点问题。

   （二）人民法庭审结涉农民事纠纷案件的情况

   当前全州县仍处于社会转型和体制转轨的特殊时期，农村社会结构发了深刻变化，物质利益、观念信仰日趋复杂化和多元化，城乡贫富差距拉大、社会分配不公等问题，加剧了农村社会矛盾。2012年广西全州县人民法院共125人，40岁以上的职工占全院总人数的79%，下设城关人民法庭、黄沙河人民法庭和石塘人民法庭三个法庭，这三个法庭总人数为18人，40岁以上的职工占三个法庭总人数的50%左右，2009至2011年三个法庭审判人员人均结案数分别为52.3件、29.6件、50.4件。2012年12月21日至2013年9月20日全州县人民法院所辖三个人民法庭审理的各种人格权纠纷、婚姻家庭、继承纠纷、合同、无因管理、不当得利纠纷等利益纠纷案件的多发性、易发性、复杂性、群众性、对抗性趋势明显增强，人民法庭对涉农纠纷案件的简易程序适用率虽整体上较高，但人民法庭对涉农纠纷案件调解工作难度增强，调撤率较低。三个人民法庭司法工作人员的学历以本科学历为主，年龄多数处于40岁左右，法院干警职工老龄化问题较为突出。案多人少、法官人数量偏低、审判人员工作量大，使得处于审判工作的最前沿的基层人民法庭面临严峻考验。

   （三）人民法庭开展涉农便民诉讼工作的主要措施

   “法律的最终目的是社会福利”。设立人民法庭正是基于制定法的规范稳定性和农村生态环境的特殊性的考量，旨在保证司法能够有效地为所有人所接近。全州县人民法院所辖三个人民法庭主要从以下几方面开展了农村便民诉讼活动：

   1、积极建章立制，规范涉农便民诉讼的运行程序。比如城关人民法庭制定了《关于全面加强城关人民法庭工作的决定》，根据人民法庭的司法实际情况，配置专门部门和专门人员进行专门工作；石塘人民法庭制定了《关于进一步加强石塘人民法庭涉农司法便民工作的若干意见》。三个人民法庭基本形成了比较明确的工作便民诉讼工作流程。如对便民诉讼工作实行案号管理，对发送的便民诉讼的司法建议进行登记编号。

   2、涉农便民诉讼程序及时、简便、快捷，诉讼工作途径和形式多样、有效、便于实际操作。一是对经济困难的当事人进行诉讼费的减、缓、免，对相关涉农民生案件进行优先立案、调解、审理，对需要专业性法律帮助而又无力支付律师费用的公民予以帮助。二是在司法的过程中，法官及时准确地适用和解释法律，加强对当事人的引导，对公民既定的生活模式保持足够的尊重，充分利用现代信息网络工具，及时送达诉讼材料，安排涉农诉讼进程，防止以司法的名义给民生权益造成不应有的破坏。三是利用派驻新农村指导员贴近群众的优势，深入农村，深入群众，就地收案，就地审结，及时解决纠纷，为民排难解扰，适时开展了法制宣讲活动，加强乡镇普法教育工作。四是开设假日法庭、农忙晚间法庭、圩日法庭，加大巡回审判力度，为群众提供实实在在的便利。

   3、及时总结经验，组织心得体会的交流。三个人民法庭针对涉农案件类型不同，进行归类调整，理清案件的轻重、缓急，适当调整农村便民诉讼工作的范围，满足了人民群众的司法诉讼需求。根据各个法庭开展涉农便民诉讼的实际情况及时总结便民诉讼工作的成功经验，要求各法庭的工作人员撰写心得体会，积极在内部网络上发表，提高人民法庭工作人员的司法服务能力和水平。

   （四）健全涉农便民诉讼工作机制取得实际效果

   总体上讲，人民法庭开展涉农便民诉讼活动后，普遍取得了较好法律效果、政治效果和社会效果的统一，切实保障人民群众的合法权益。三个人民法庭实施的农村便民诉讼工作制度，并不统一，存在着简单且不系统化、不规范化、不科学化、不专业化等问题。人民法庭仍需要通过优化法庭调解、强化法庭审判执行等司法制度，健全便民诉讼工作机制，始终要兼顾司法公正与效率的关系。

   三、农村便民诉讼工作机制运行的瓶颈探析
   （一）案多人少，人民法庭司法资源配置不合理，司法权威不足

   当前，案件绝对数量的迅速增长。宏观经济发展引起社会纠纷增加，公民权利意识增强造成司法需求上升，非诉讼纠纷解决机制的欠缺使得案件涌向法院，构成了法庭案件数量迅速增长的经济因素、意识因素、机制因素、成本因素。“案多人少”反映出的人民群众司法需求与人民法庭司法能力之间的矛盾，比如广西全州县人民法院下设的三个人民法庭从2009年收案数480件到2012年止上升为955件，增长23.20%，结案数从715件上升为899件，增长3.9%。该院人员总数保持稳定，但审判人员及助理审判员的数量有所减少。人民法庭法官人数增长缓慢，法官流失现象严重，法庭内部人力资源配置不尽合理，加剧了人民法庭案多人少的矛盾。诉讼程序、法庭设置等司法诉讼工作机制存在缺陷，司法环境欠佳，阻碍人民法庭司法权威的树立。

   （二）衔接制度机制不畅，便民诉讼举措推进缓慢

   人民法庭通过审判活动来化解农村社会矛盾和维护农村社会稳定，其司法职能会涉及到与乡镇政府、司法所、村民委员会等基层组织的职能对接，但现实中缺乏切实可行的衔接制度机制保障，法庭与其他基层组织的沟通、协调不畅，便民诉讼工作建设资金保障不够，诉讼调解格局不合理、诉调对接的机制不完善，诉调效能发挥不足，调解案件质量不高，农村便民诉讼工作举措推进缓慢，便民诉讼网络建设与农村基层自治不能有效结合起来，不能很好实现法律效果与社会效果统一。另外，人民法庭便民诉讼工作管理的缺乏常态化、不精细化和不科学化，审判质量和效率相对较低。事实上，在推进农村便民诉讼工作机制发展过程中，只有实现人民法庭审判独立地位、司法开放与司法能动三者之间的良性循环才能保证具体的便民诉讼措施之间相互促进和衔接。

   （三）人民法庭职能定位偏失，信息化建设滞后，便民诉讼措施难以落实

   法庭的法律地位、职权范围不明晰，法庭职能定位偏失，司法公开制度不完善，民意沟通机制缺陷，诉讼程序干预机制不健全，造成群众对法庭不了解、不信任，当事人的诉讼意愿表达得不到充分保障，农村便民诉讼工作机制难以发挥其作用。案件“立、审、执”分离的原则，对人民法庭及巡回就地办案的便民力度提出新的要求。现阶段，各种疑难复杂纠纷不断增多，人民群众的司法需求日益增长，法庭建设经费保障不足，法庭信息化建设滞后，法庭诉讼服务资源分散杂乱，致使法庭工作效率偏低，加剧了当事人诉累。在庭室及人员多的法院，缺少组织巡回办案的协调机构，组织巡回办案实现多种便民措施难以落实。

   （四）农村司法服务职能理性思考不足，便民诉讼工作机制脱节

   王学辉教授曾指出“虽然现代社会中的法治已经和国家权力不可分割，但从根本上讲法治所要回应的是社会的需求，而不仅仅是国家的需求”  。“现行诉讼制度主要是按城市居民的诉讼需求制定的，广大农村和边远贫困地区居民因诉讼要求复杂多样，农村便民诉讼工作机制与农村法治脱节，专业法律术语的陌生，给诉讼群众带来不便。”人民法庭应当将法庭与农村社会作为自己关注的双重对象，且“更加关注乡土社会的秩序、公正与权威，关注民俗与法律的互动与互补”，需要对人民法庭在新农村社会、经济、文化、政治、生态环境中司法服务职能现状，进行理性思考，建立健全符合农村法治环境的便民诉讼工作制度机制。

   四、健全农村便民诉讼工作机制的思考
   （一）合理配置司法诉讼资源，增强人民法庭司法权威

   1、加强司法工作人员编制管理，保障司法案件质量。人民法庭应充分考虑因流动人口数量庞大所带来的案件增加问题，建立适应审判工作需要的编制增补机制。对司法工作人员较多的人民法庭，可考虑建立“庭、站、点、员”四位一体、覆盖所有乡镇农村的便民诉讼平台和辐射街道社区、涵盖各行各业的诉调对接平台，使各项工作的人、财、物匹配更加科学合理。对司法工作人员较少的人民法庭，应考虑整合人民法庭诉讼服务资源，将立案受理、诉讼指导、联系法官、材料收转、案件查询、判后答疑、司法救助等工作纳入一体运行，切实方便群众诉讼，减小诉累。

   2、保持司法认识的开放性，坚持人民法庭的自治性。人民法庭应完善司法公开制度，对现代化的司法规律、农村社会的发展阶段、司法独立与司法开放的关系、法律条文与现实需要、司法自我克制与司法能动性、法律的量变与质变等问题都有清醒的认识，主动自觉地使司法工作为新农村的现代化服务，并抓住每个机会推进司法独立和树立司法权威，而不是不问政治机械地适用法律规则。人民法庭的自治性表现在，所有与司法有关的过程只能由司法机关裁夺，任何一个司法决定只能由另一个司法决定加以改变。

   （二）完善农村便民诉讼制度机制，有效化解社会矛盾

   1、完善长效审判管理制度机制。一是强化程序监督，通过各审判执行环节分工负责、有机衔接、协调配合，强化法官的责任意识，逐步建成司法业务管理、司法人事管理、司法行政管理三大管理制度体系，实现人民法庭管理的常态化、精细化和科学化，提高审判质量和效率。二是完善“庭、站、点、员”工作考核机制，加强对便民诉讼联络员的管理指导。三是建立巡回审判制度、案件信息查询制度、诉讼指导制度、诉外引导制度和司法救助制度。四是完善人民陪审员制度，壮大人民陪审员队伍，优化人员结构，保障参审权利，强化工作保障。

   2、完善诉讼调解、诉前调解和诉调对接机制。一是强化人民法庭受理案件诉前调解制度。对于诉讼标的额较小的纠纷、私密性较高的纠纷和群体性或多发性的纠纷，可确立为适宜调解的先决条件，同时突破庭后委托调解空白，拓宽专业协助调解渠道，注重调执兼顾，督促当事人及时履行义务。二是加强人民法庭指导调解、协助调解、组织调解等多种调解工作机制。以派出人民法庭为单位，在法庭辖区内广泛建立乡（镇）、村（社区）、组三级人民调解组织网络，形成以法庭为指导调解工作中心，分级负责，覆盖整个辖区的三级人民调解互动网络，不断推进人民法院指导人民调解工作向前发展。加强与医疗纠纷调解委员会、劳动争议人民调解委员会等行业、专业性调解委员会的沟通与联系，探索与行业、专业性调解组织的对接模式，加强与乡镇司法所、政府、村委员等基层组织的沟通、协调，建立人民调解、诉讼调解、行政调解、行业调解、专业调解五位一体的联合调处机制。

   （三）准确定位人民法庭职能，推进法庭信息化建设，确保农村便民诉讼措施落实

   1、准确定位人民法庭职能。人民法庭是司法审判职能的前后延伸，审判执行工作仍是人民法庭的核心职能。人民法庭职能应以审判执行工作为核心，更加偏重于纠纷解决，做好留守儿童、民工工资、医疗纠纷等农村社会热点和重点问题案件的立案、审判、执行及其他环节的诉讼工作，同时注重调查研究工作，及时向相关部门提出司法建议，共同维护农村社会和谐稳定。

   2、推进人民法庭信息化建设。加强法庭信息化基础设施建设，重点完善现有软件系统的对接和兼容，建设覆盖法院与法庭的审判管理网络，构建法庭与其他基层组织的可共享便民诉讼案件信息数据库，为实现人民法庭工作信息化管理奠定基础。加大信息化应用力度，积极推进信息技术在排期开庭、质量评估、审判流程、档案管理、绩效考评等方面的应用，推进网上立案、远程视频解答法律问题、网上查询等工作，完善庭审活动信息化记录方式，更好地为司法便民诉讼审判服务。加强科技应用和法律技术运用。人民法庭在适用法律审理案件中，要强化司法技术的运用，加强对司法工作人员信息技术培训，提高司法服务效率。健全符合农村法治环境的便民诉讼工作制度机制。

   （四）理性审视农村司法服务，提高便民诉讼制度机制实际操作性

   1、完善司法调研、建议、解释、公开制度。一是人民法庭要建立审判诉讼信息评估分析制度，加强本地区涉农诉讼案件情况的综合调查研究，完善审判诉讼信息预警社会问题的工作机制。二是加强人民法庭管辖范围的司法审判诉讼工作中具有普遍性或典型性社会问题领域内的司法建议工作，提高人民法庭司法服务水平。三是做好审判诉讼中各类案件的法律释明、判后释疑、释法析理工作，充分保障公民的知情权、参与权、监督权和表达权。四是加强信息平台建设，建立综合性、便捷性的平台。在严格遵循法律法规的前提下，完善与媒体的沟通协调机制，完善新闻发布制度，健全涉诉舆情应对机制，及时将司法审判、司法政务、司法活动、司法举措等各类信息向农村社会发布，对农村社会主体行为进行规范引导，努力在农村社会营造崇尚法律、依法办事、诚实守信的良好风气。

   2、完善农村便民诉讼引导机制。一是强化案件协力处置和巡回审判工作。把健全农村便民诉讼工作机制与加强农村自我治理结合起来，把强化农村便民诉讼司法保障与基层自治结合起来，加强与其他部门的沟通、协调，保障巡回审判顺利运行。二是完善民意沟通机制。人民法庭要健全涉诉民意收集、甄别、运用机制，畅通涉诉民意沟通表达渠道，在个案裁判过程中，根据案件类型和具体情况到案发地听取群众意见，了解当地的风土人情和民俗习惯，努力寻求化解矛盾、案结事了的基点，还要通过事实认定、情理论证、法条解释、诉讼调解等方式，积极吸纳合法合理的涉诉民意。三是突出诉讼指导和引导。为当事人提供法律咨询，让当事人了解办案流程、掌握诉讼规则，引导当事人理性诉讼。通过发放《便民联系卡》、《诉讼执行风险告知书》、《案件监督卡》等诉讼资料，告知当事人权利义务，并进行举证指导。即使案件已经进入审理阶段，法官在审理案件的过程中，仍要引导当事人选择调解或者自行和解的方式化解矛盾纠纷。

   五、结语

   农村便民诉讼是拓展和延伸人民法庭审判职能、实现人民法庭审判法律效果、社会效果和经济效果有机统一的有效载体，是推进社会管理创新的重要途径，是妥善化解社会矛盾纠纷的有效举措。人民法庭重视加强审判管理和司法服务的意识，摒弃就案办案思想，要善于发现问题，遵循司法规律，切实倡导能动司法，注意发现问题，及时健全农村便民诉讼工作机制。农村便民诉讼工作机制只有在实体法和程序规则的框架下，才能积极回应农村司法诉讼需求，有效化解基层矛盾纠纷，发挥人民法庭在新农村社会管理中的司法保障和司法服务功能，维护社会公平正义，提升司法公信力，促进新农村社会和谐稳定发展。
   参考文献

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   （作者单位：广西全州县人民法院）