长期以来，在我国，公益诉讼不是一个严格的专业术语，而仅仅是一个学术用语。2005年，以全国律协发布《公益诉讼苏州宣言》为标志，公益诉讼正式进入我国司法视野。2012年8月31日，十一届全国人大常务委会第二十八次会议通过了《关于修改＜中华人民共和国民事诉讼法＞的决定第二次修正》，民诉法增加一条，作为第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，这一条款的增设具有宣示意义，使我国公益诉讼制度迈出跨越性一步，从而正式将公益诉讼制度纳入法制层面，公益诉讼入法,不仅有助于完善民事诉讼制度体系,促进社会公共利益的有效维护,遏制针对不特定多数人的相关违法侵权行为,而且有助于在消费者维权、反垄断、食品安全、环境保护等众多公共领域形成公民积极参与社会管理的可喜局面,进而从根本上促进现代公民社会的培育、建构和养成。但不可否认，新法对公益诉讼的表述依然不够明确，缺乏可操作性，让公益诉讼真正走入司法实践,还需要细化有关规范,制定配套的执行细则。

　　一、民事公益诉讼的概念与特征

　　公益诉讼是一个与私益诉讼相对的一个概念，民事公益诉讼是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权，为了保护社会公共利益，对违反法律，侵害社会公共利益的行为，向人民法院提起诉讼，由法院按照民事诉讼程序依法审判并追究违法者法律责任的诉讼。

　　相对于普通的民事诉讼而言，民事公益诉讼有如下的特征：

　　（1）民事公益诉讼的直接目的是为了维护社会公共利益，但公益诉讼仅仅是对国家机关执法能力不足的补充与协助，而非取代国家机关进行执法活动。一般民事诉讼的目的是为了维护个人、法人或者其他组织的合法权益。换言之，民事公益诉讼的建立可以更方便、更有力的保护社会公共利益。

　　（2）民事公益诉讼的原告一般是与民事诉讼标的无直接的利害关系的特定的国家机关、组织或者个人，换言之，不直接受害也能起诉；而一般民事诉讼的原告必须是因民事权利义务关系与他人发生争执或者权益受到侵害的公民、法人或其他组织。

　　（3）诉讼标的从其最简单的含义上来讲就是诉讼的对象，民事公益诉讼的诉讼标的是受到侵害或者有受侵害之危险的社会公共利益；而一般民事诉讼的诉讼标的是当事人之间争议的私益。

　　二、确立民事公益诉讼的必要性

　　（一）民事公益诉讼立法的缺失，导致我国民事诉讼法律制度的整体有效性不足。我国社会公共利益保护虽然业已形成由宪法、单行法规及其他部门法进行各层面保护的实体法体系，但由于重实体、轻程序的传统，使我国社会公共利益保护程序立法远远落后于社会的发展，一方面导致确认在实体法中规定的各项公共权益缺乏实施的程序保障，在公共权益受损时不能妥善加以解决，在无形中放纵了破坏公共利益的行为。另一方面，由于缺乏正当程序的保障，导致各项关于社会公共利益法律制度的规定过于形式化而缺少可操作性，从而在整体上大大削弱了我国公共利益保护法律体系的有效性。因此，建立民事公益诉讼，加强社会公共利益保护的程序保障，是从根本上遏制破坏社会公共利益的行为，增强社会公共利益法律体系的合理性、高效性、有效性的需要。

　　（二）民事公益诉讼是公众参与保护公共权益的一种有效方式和途径，同时也是维护公共利益的需要。一方面，民事公益诉讼旨在追究责任人的民事责任，其效力不仅向前发生，使提起诉讼的特定当事人及最近范围相关当事人的社会公共权益损害得以赔偿，同时基于判决具有的扩散性，使民事公益诉讼的效力亦可向后发生，从而可以有效预防损害社会公共利益的行为。另一方面，民事公益诉讼的任务并非传统意义上私权纠纷的解决，它隐含着对各种与社会公益有关的间接社会关系的调整，为全体社会确立有关社会公共利益的行为指南，确认社会公共利益的价值，并推动既有相关实体法律的发展。在我国现行体制下，各部门的公益保护职责更趋向于一种部门利益的争夺，在行政力量不足以维护国家和社会公共权益的情形下，由公众力量介入尤为必要，确立民事公益诉讼可以保护特定当事人，也可以使广大公众的社会公共利益得以维护，并能够推动经济政策的制定、执行和公益法律制度的发展。

　　（三）我国的现行民事诉讼法律规定不足以保证公众参与社会公共权益的保护。社会公共权益是公民个人权益的集合，因此，公众有保护社会公共利益的天然积极性。我国的现行法律并非没有相关的规定，如我国《环境保护法》规定，公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权检举和控告，但这种检举和控告通常被理解为在行政措施层面上向环境行政主管部门告发。从此层面而言，公民的检举、告发活动只是充当了社会公共利益保护的一条线索来源，公民的检举、告发归于国家管理。应当指出，我国民事诉讼法已规定人数不确定的代表人诉讼，但司法实践中的运用有限，且与之相配套的管辖、资格认定等制度缺失，加之代表人缺乏实体的处分权，导致代表人诉讼不足以代替民事公益诉讼成为保证公众参与保护社会公共权益的方式。

　　（四）确立民事公益诉讼是我国建设社会主义法治国家的客观要求和节省诉讼资源、降低诉讼成本的需要。一方面，确立民事公益诉讼首先需要确定该类诉讼中的原告资格，以确定民事公益诉讼的启动条件。在我国，由于民事诉讼法对诉讼启动的原告资格进行了严格的限定，以原告不适格为由不予受理的情形难以动摇，与不得拒绝审判原则相悖。因为拒绝审判，就等于无条件地宣布原告的失败。因此，确立环境民事公益诉讼，放宽民事诉讼的原告资格，不仅是保护社会公共权益的需要，也是法治的必然要求。另一方面，从诉讼成本而言，确立民事公益诉讼能够以最低的诉讼成本，最大限度地实现诉讼效益。在一定层面上，民事公益诉讼可使多数涉及公共利益的民事纠纷主体的诉权得以集中行使，减轻了法院在审理群体性民事纠纷诉讼主体众多产生的压力，简化了诉讼程序，加快了争议的解决进程，减轻了当事人的各种负担，节省了人力、物力和财力，使司法资源得到合理配置，起到诉讼经济的作用。

　　三、完善民事公益诉讼制度之构想

　　如何建立我国民事公益诉讼制度，及涉及到理论问题，也涉及到技术操作的问题，针对大量的侵害公共利益的行为，迫切要求加快民事公益诉讼的进程。

　　（一）民事公益诉讼主体资格界定

　　新法对于启动公益诉讼主体的表述依然不够明确， “有权利必有救济”，传统理论将诉权主体界定为直接利害关系人，但从本质上讲，诉权实际上是一种公民权，民众将权力委托给国家行使，公民之间纠纷可借助于国家的力量加以解决，公民也可以借助国家的力量维护社会公共利益。所以提起民事公益诉讼的原告应界定公民个人和有关组织，这样，可以更好地保护社会的公共利益。检察机关作为法律监督机关,代表的是国家利益和社会公共利益。不仅具有较高的法律地位和独立性,而且跟有关组织和公民个人相比,在人财物等方面更具优势,同时还没有滥用诉权等问题,因此在一些特殊情况下，即涉及国家和社会重大利益或对本地区公共利益有重大影响的民事案件，检察机关适宜作为原告提起民事公益诉讼。同时，为防止公民个人和有关组织滥用诉权，民事公益诉讼应设置前置审查程序，公民个人和有关组织提起民事公益诉讼，在起诉前应首先就侵害国家利益和社会公共利益的违法行为向有关行政机关投诉，接受投诉的行政机关在一定期限内作出处理并答复，如受诉的行政机关不予答复或处理不符合法律要求时，原告方能启动民事公益诉讼。

　　（二）原告应承担一定的诉讼责任

　　原告提起民事公益诉讼，主观上大都为了公益，客观上要花费大量的时间和精力，所以应给予原告以法律援助，减免诉讼费，给予胜诉原告以奖励。但为了防止作为原告的个人和组织滥用诉讼权利，原则上应由原告预交诉讼费，以防止起诉后原告在诉讼中无故的缺席或随意的退出，致使司法资源浪费。同时原告应承担必要的举证责任，重点是造成国家利益、公共利益损害以及可能造成损害的事实证据，以及已经向有关行政机关投诉的证据事实应由原告负责提供。为鼓励公民和组织同侵犯公益的行为进行抗争，应明确胜诉后原告所获得的奖励， 一方面可对原告的付出加以弥补，同时也有利于鼓励更多的公民和组织积极参与维护家家利益和社会公共利益。

　　（三）民事公益诉讼程序路径　　　

　　公益诉讼入法后，司法机关能够以更加积极的姿态介入,从而对公权力不作为或垄断行业滥用优势地位等侵犯公共利益的行为,作出相应制裁或者纠正,成为公众权利保障的最后堡垒。但正如前文所述，相关法条尚不完善，最高人民法院必须适时出台司法解释，要以司法权与行政权的衔接为切入点，进一步完善民事公益诉讼路径；在举证方面,应引入举证责任倒置规则,合理平衡原被告之间的举证负担,并适当强化人民法院的调查取证义务；在判决执行方面,应建立未起诉的利害关系人申请适用判决机制。