“雷人法规”、“僵尸条文”频现，“拍脑袋”立法导致执行“难上难”

　　便器外便溺罚款100元、公厕苍蝇数不得多于2只……近期，一批地方性法规规章因缺乏可操作性甚至“雷人怪诞”，引发公众关注。

　　《瞭望》新闻周刊记者采访发现，由于立法论证不充分、执法监督不严格、市民法律意识不足等原因，一些地方性法规、规章在现实中难以执行，甚至成为有名无实的“僵尸条文”，不仅未能实现惠及民生、服务百姓的初衷，也造成了立法资源的浪费，更伤害了法律的严肃性和立法尊严。

　　“拍脑袋”立法

　　9月1日起施行的《深圳市公共厕所管理办法》规定，对“在便器外便溺”等不文明使用公共厕所的行为处以100元罚款。这一被网友戏称为“尿歪罚款”的规定，因其不可操作引发了网友各种调侃讽刺——“该在便池装电子监视器取证，还是取号方便、对号查验？”“是不是要再招一批公务员专门监管处罚公厕‘尿歪’?”

　　实际上，这类“注定无法施行”的“空头规定”并非个案。2012年，北京市出台《北京市主要行业公厕管理服务工作标准》，要求公共厕所苍蝇数不得多于2只，遭到公众的批评。

　　近年，北京还出台过购买刀具“实名制”规定，要求购买刀具需要登记身份信息，引起争议。今年7月22日，北京市西城区马连道家乐福超市发生一起持刀伤人事件，造成一死三伤，有关部门事后要求超市禁止出售刀具，招致质疑。

　　除了“雷人”，一些地方性法规、规章在实践中碍于执行力度不够，处罚往往流于形式，变成了形同虚设的“僵尸条文”。近期，广州市法学会对近年来广州市颁布的地方性法规的落实情况进行了调研。调研发现，备受争议的《广州市控制吸烟条例》从2010年9月1日起正式施行以来，15个管理部门只开出19张罚单。而广州市城管委12319投诉服务专线一年内接到的控烟投诉就有1000多宗。

　　一些多年前出台的地方性法规，由于只颁布不执行、只印发不宣传，已逐渐被人遗忘。出租车司机可拒载醉酒者和精神病患者，公共汽车、电车车内温度高于26摄氏度时必须开启空调设施降低温度等，因未开足通道而造成其他通道车辆堵塞的公路收费站，应当免费放行并开足通道……许多市民和司机表示，对这些法规条文闻所未闻。

　　受访专家认为，一些地方把法律当作工具和政绩，在立项之初就没有进行充分论证，仅因为领导意志、社会影响、完成指标就匆忙立法，没有充分考虑执行问题，结果导致立法项目出台后无人响应，执法机关难于执行，有的规定甚至成为公众“笑料”。

　　执法“成本高”导致“落地难”

　　本刊记者采访发现，除了立法与执法的“脱节”，执法成本高、执法力量不足、多头执法等原因，也使得一些法规“落地难”。

　　首先是处罚成本高、执法成本大。今年5月，北京市交管部门按照公安部统一部署，开展对行人、非机动车“中国式过马路”交通违法行为的集中整治。但几个月过去，乱穿马路等现象又有所抬头，交管部门的整治力度比几个月前也有所降低。

　　北京朝阳交通支队民警曹佳君说：“处罚一起机动车违法，几分钟就可以，但处罚一起行人违法，平均要半个小时，往往是民警这边处罚着，那边继续闯红灯。有说没看到红灯的，有说在老家都这么走的，还有的张嘴就骂，让民警‘有本事管管别堵车’”。

　　其次是执法队伍严重不足。许多城市都出台了养犬的相关管理规定，但在执行中遭遇难题。北京某位一线民警告诉记者，例如相关规定要求犬主及时处理犬的排泄物，否则要处以罚款。“但大部分犬主没有这个意识，社区里犬的排泄物随处可见。对于这种行为，很难‘抓现行’，没有犬主会承认自己的犬随地便溺接受罚款。”

　　根据2009年7月1日起施行的《广州市养犬管理条例》，公安机关对违规养犬人的处罚程序如下：把违规养犬人和犬只带回派出所、做笔录和取证、举行听证、申请法院强制执行……一套程序走下来至少两周，出动十几个民警。而一般情况下，每个社区只有1～3名民警，要负责辖区联防队伍管理，处理居民求助和所有突发治安事件，根本顾不上违法养犬这样的“小事”。

　　此外，一些法律法规因涉及多头管理、联合执法，在实践中导致落地难。全国人大代表、广东国鼎律师事务所律师朱列玉举例说，广州市控烟条例涉及的管理部门多达15个。不同场所的控烟由不同部门管理，商场由工商部门管理，餐饮场所由食品药品部门管，文化娱乐场所由文化部门管，但一个庞大综合商城中有餐馆、商店、文娱场所，还有封闭的公共空间。旅馆控烟由旅游部门管理，许多旅馆同时又经营餐饮，管理主体太多，有时重叠有时空白，最终成了“谁都管、谁都不管”的局面。

　　此外，规定模糊、先天不足、缺乏配套制度，也导致了地方法规执行难。2007年施行的《重庆市高温天气劳动保护办法》规定，用人单位经采取降温措施不能使工作场所温度低于37℃的，应当停止工作。同时又规定，劳动者在37℃以上(包括37℃)的高温天气下工作，用人单位除向劳动者全额支付工资外，还应根据高温天气程度，向劳动者发放每天5至20元不等的高温补贴。

　　全国人大代表、律师陈舒认为：“‘高温法’的规定多处含糊不清，没配套措施很难实现。比如，相关规定有没有写入劳动合同，延误工期怎么算，高温补贴怎样发，都需要具体可操作的支撑。”

　　“一些地方法规就是领导‘拍脑袋’的决定，然后就束之高阁，从来不用。”全国政协委员、律师朱征夫说，这样的法规会给市民造成一种错觉，认为没必要遵守。就像在马路上开车，有电子眼的地方多数人都会规规矩矩，监控不到的地方就变成了“野马”。

　　避免浪费立法资源

　　陈舒认为，控烟条例、养犬条例、“常回家看看”等都属于倡导性的法律法规，为利益受损的权利人提高了法律保障。比如“常回家看看”把对老人的“精神赡养”纳入到立法中来，实际上是一种进步。虽然不见得能够马上“落地”，但随着后续法律法规的出台和公共服务的提升，都有望实现，只是需要一个循序渐进的过程。对于这些法律法规，公众的着眼点不应只落在执行上，而是要看到，它们给一部分人提供了主张自己权利的空间和依据。

　　一些地方法规执行难的问题已经引起了相关部门的注意。近日，广东省人大常委会针对立法论证、立法公开、立法听证和立法咨询专家、立法评估等方面出台五项工作规定。根据规定，以往的立项前论证将扩展为立法全过程论证。立法规划将面向群众公开，形式包括网络公开、公民旁听、问卷调查、网上民意调查和委托社会组织、专家学者或企业征求各方意见。

　　受访专家认为，地方要摒弃过往“快比慢好”、“全比缺好”、“多比少好”的立法观念，立法前进行充分细致的调研，客观评估法规制定的必要性和可行性，避免实施效果不好，浪费立法资源。同时，地方立法机关要把科学立法与民主立法相结合，让更多群众参与其中，充分反映社会不同群体的需求。

　　一些人大代表反映，有些项目因为种种原因难以在上半年如期上报，只能下半年扎堆上会，从而出现了人大常委会审议法规上半年“等米下锅”，下半年集中“打老虎”的非正常现象，草案“扎堆”难以保证每部法规的质量。

　　对此，朱列玉建议，地方人大在立法时必须严把“入门关”，做到立法过程透明化，积极听取群众意见。地方立法应注重制度条文设计的可操作性，对一些指导性条款予以细化。立法上应明确建立责任制度及奖惩制度，运行后及时开展立法评估，对实际操作中的问题进行及时修正，避免法律丧失权威性。

　　鉴于目前政府法制机构进行监督检查的方式局限于听汇报、看资料、看现场、综合评议等，对行政执法的监督力度欠缺。专家建议，强化执法监督，引入第三方评价和意见，变“附属监督”为独立监督，增强监督的公信力和威慑力。

　　此外，还需加强普法宣传，增强公民法律意识。专家提出，法律法规与民众利益息息相关，相关部门应加强普法宣传，培养市民崇尚法律、敬畏法律的意识，开展市民与执法部门的互动，宣传道德法规的精神，在中小学教材中增设法律教育的内容。