【内容提要】当前，基层法院行政审判面临诸多困境。本文以基层法院历年行政收案数据为例对行政诉讼各阶段进行了理性审视，探析了行政诉讼从“膨胀”到“萎缩”的原因，之后又抽丝剥茧地找出了历年行政诉讼案件少的真正原因。改革之路究竟在哪？如何另辟蹊径重新整合现有审判资源，走出一条适合中国国情的行政诉讼之路？答案为提级管辖。因为基层法院行政审判窘状说明了提级管辖的必要性，而异地审理的成功经验和有关法律规定又证明了提级管辖的可行性。希望本文能对当前呼之欲出的行政审判机构改革有所裨益。

　　【关键词】提级管辖 行政诉讼 审判窘状 改革

　　一、行政诉讼各阶段理性审视

　　1990年，经过不断的尝试和努力，我国颁布实施了《行政诉讼法》，并逐步建立了在普通法院内设立行政审判庭的行政审判体制，可谓是民主与法制建设道路上一个新的里程碑。而笔者所在法院早在1988年就开始组建行政审判庭，是省内最早开展行政审判的县级试点法院之一。本文以该院历年行政收案原始数据为基础，对行政诉讼各个阶段进行分析，以期能达到管中窥豹的效果。

　　（一）行政诉讼初创阶段（约1988—1996年）

　　该阶段最突出的特点是行政案件社会影响面较大，这期间行政审判虽然刚刚起步，行政案件收案数也未超过百件，但社会各界对行政诉讼的重视关注度高：

　　1、重视宣传造势。该院行政庭组建初期，为了扩大办案效果，经常到乡镇巡回开庭，如李某诉烟草行政专卖一案，合议庭计划到原告所在地的镇政府开庭，镇长得知此事后，积极出面配合工作并亲自派人张贴公告，开庭当天，偌大的镇政府食堂被挤得水泄不通，无法入者扒窗窥望。如此宣传造势还有多种，比如经常利用广播电台等新闻媒体，经常由庭长带队坐在宣传车上走街串巷，散发传单等等。

　　2、重视互动交流。互动交流分为对外交流和业内交流。对外交流主要对象是行政机关。每年春节过后，该院都要利用这段闲暇时间组织一次“行政机关工作交流座谈会”，邀请各行政机关分管领导及司法联络员参加。后来很有价值的行政机关败诉原因分析，其最早雏形就是在1996年行政机关工作交流座谈会上“行政机关九大败诉原因”的发言稿。业内交流主要是指行政审判法官对审判业务的学习、经验交流等活动。当时的学习氛围较为浓厚，法官常常“走出去，请进来”，即中院经常邀请省院专家来市里培训，法官也经常参加省市法院组织的各种培训班。而市内各县区法院之间的交流也颇为活跃，各县区行政审判庭庭长经常碰头交流经验，中院也经常组织庭审观摩活动。

　　3、重视庭审活动。一是被诉机关重视。如有一次该院公开审理王某诉被告土地局土地行政处理一案，当时分管的副局长极为重视，开庭那天，他组织了本局员工六十余人到法院公判庭参加旁听，并亲自披甲上阵，以第一被告代理人的身份参与庭审。这期间，因为诉公安局治安管理行政处罚的案件较多，所以公安局经常当被告，由于当时参加庭审活动的第一被告代理人既有法律素养，又有辩才，加之该类案件多有第三人出庭，所以当事人阵容整齐，庭审辩论也相应出彩，旁听者既明明白白，又津津有味。二是院领导重视。行政庭组建初期，每起行政案件院领导都亲自过问。有些案件开庭时需要当庭宣判的，合议庭评议案件期间，庭长只要一个电话，院长立马就到，仔细倾听意见并当场拍板。三是合议庭对庭审重视。由于该院是试点法院，所以对开庭程序要求极为严格，比如书记员宣读庭审纪律的细节，合议庭如何入场细节，开庭时大沿帽如何摆放等等都准确到位，整个庭审活动语言规范，层次清晰。

　　（二）行政诉讼“膨胀”阶段（约1997—2004年）

　　该阶段最突出的特点是诉案“膨胀”和原告胜诉率高。所谓行政诉案“膨胀”，主要是指行政诉讼增多，行政收案数大幅度上升，而且裁判结果多是原告胜诉。

　　1、行政诉讼案件膨胀原因分析

　　一是涉农行政征收案件增加。这期间涉农案件多数是诉村委和乡镇政府“三提五统”案件以及诉乡镇政府“农业特产税案件”。“三提五统”可称为一个历史名词，它是指村级三项提留和五项乡统筹，村提留包括三项，即公积金、公益金和管理费。乡统筹是指乡村两级办学（即农村教育事业费附加）、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项。

　　二是涉农群体诉讼案件增多。群体诉讼案件业内戏称“一窝猴”案件，特点因涉案标的同类或者被告相同等原因，故而合并审理分别判决。涉农群体诉案增多成为这期间行政诉讼的最大特点和亮点。如1999年我院受理行政诉讼案件396件，其中涉农群诉案件共有三宗339人339件，最少的一宗52人52件，最多的一宗230人230件，创我院历年行政案件收案数最高点。

　　2、原告胜诉率高。原告胜诉率高也是这期间的突出特点。凡涉农案件的裁判结果多是原告胜诉，如此对农民的诉讼热情起了促进作用。如该院受理的原告赵某某等人诉乡政府行政征收一案，该院判决被告败诉后，原告十分高兴并奔走相告，然后集结众人在村头燃放鞭炮庆贺，消息传出，乡政府颇有微辞。

　　（三）行政诉讼“萎缩”阶段（约2004年至今）

　　该阶段最突出的特点是行政诉案开始“萎缩”或者“回落”。所谓“萎缩”，主要是指行政诉案不再象前几年那样多，收案数开始出现明显下滑。

　　1、行政诉讼萎缩原因分析

　　从根本上说，行政诉案“萎缩”的原因就是国家政策变动。从表一中可以看出，行政诉讼萎缩阶段约在2004年左右。行政诉讼为何在该阶段萎缩？其真正原因何在？笔者认为诉案萎缩的最大原因就是国家政策变动。从2004年起，国家为了减轻农民负担，实行税费改革，相继取消了对农民征收的“三提五统”和农业特产税等费用。我省是在2004年取消了“三提五统”费用征收。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税，“皇粮”从此在中国大地上彻底消失。

　　2、历年行政诉讼收案偏少原因分析

　　前几年，行政诉案之所以出现“膨胀”，是因为群体行政诉讼案件增加。这期间，所有此类案件均是“分立合审分判”，所以收案数自然膨胀。但是当我们把历年审结的这类群诉案件合并归纳为“个案”后，结果发现，行政诉讼个案少的现象一直存在。　　

　　行政诉讼个案少的原因诸多，既包括国情的，也包括政治的、历史的、文化的，等等。在总结案少的具体原因时，大家总会提及“相对人维权意识淡漠”以及“ 法院立案审查过于谨慎”等原因，但其实这些均不是问题的关键，问题的关键在于以下三点：

　　一是行政权能够直接左右相对人的切身利益。目前禁止行政垄断的立法及行政权利制约设计仍存在许多不足和弊端，使得法律对行政执法者失控。如行政法律、法规规定，行政机关的自由裁量权是必要的，但个别行政机关的执法者却将自由裁量权当做了捞取好处的“尚方宝剑”。管理者与被管理者形成的这种特殊固定关系的行政管理模式，产生特定的利益制约。行政管理者对相对人的这种利益制约范围广泛，如对相对人的行政征收制约、行政处罚制约等等。只要相对人在管理者权下的范围内从事经营活动，管理者对相对人的制约就存在，而且多数是长期的、固定的、无法摆脱的！日复一日，年复一年，如此情况下，谁还会为管理者的一时“不公”而对簿公堂？“小不忍则乱大谋”。管理者手中掌握的自由裁量权更为“执法者”们披上了一层“威严”外衣，让被管理者因无峙而有恐。

　　二是行政审判不能直接解决原告的实体利益。“法律如果只能制止肉体的侵害是远远不够的，必须能够在更广泛而崇高的意义上守护公民的心灵的安宁” 。由于行政诉讼判决制度建立“先天不足”，后天又“发育不良”，在我国法制建设的过程中，已逐渐暴露出来越来越多的问题，导致对相对人救济不利。而在现实生活中，行政权明显优于司法权，行政权与司法权孰轻孰重？行政管理相对人提起行政诉讼，目的是为了保护自己的合法权益，但在行政诉讼中，除行政赔偿诉讼案件人民法院的判决将直接决定当事人的实体利益外，对其他行政诉讼案件人民法院只能对被诉具体行政行为作出维持或撤销的判决，当事人不服提起上诉后，二审法院仍然只能作出维持或撤销具体行政行为的判决，最终解决不了当事人的实体利益问题，失去了打官司的目的和意义。所以通过行政诉讼很难解决实际问题及生存现状，老百姓对打官司不感兴趣，也就不习惯用司法途径来救济自己。

　　三是行政机关败诉案件执行难。“行政诉讼执行能够对行政机关采取的执行措施只能以不影响行政职能的正常履行为限” 。但过于宽松的执行措施，对行政机关起不到应有的督促和威慑作用，面对行政机关不履行裁定的行为，人民法院有些显得束手无策，有损司法权威 。有的行政案件，人民法院判令被告履行法定职责之后，如果被告拒不履行，法院也很难督促其执行。如，A村村民潘某与B村村民刘某结婚并生育一女，当时其女已6岁，但村委以种种理由未分给其女儿口粮田。潘某提起行政诉讼，要求村委会履行法定职责，法院经过开庭审理，查清了事实，并依法判令村委会履行法定职责。判决之后，法院多次督促执行，但村委会称“土地现由他人耕种，秋收后再说”，届时又以各种“正当”理由一拖再拖，法院也只好不了了之。因为这类案件即使采取强制措施也收效甚微，所以即便按照《行政诉讼法》第65条规定，在行政机关不履行判决的情况下，人民法院可以对其采取强制执行措施，但笔者所在的基层法院，自建庭以来，至今没有一起行政诉讼案件因行政机关败诉而对其采取强制措施的，有的案件甚至连诉讼费都没有执行到位。“行政诉讼执行难造成的直接后果不仅使得司法缺乏足够的权威，更重要的是使司法补救不能真正付诸实施，使人权保障的‘行政判决书’变成‘一纸空文’。”

　　二、行政案件提级管辖必要性分析

　　（一）行政审判案件少，诉讼程序难启动

　　如果单纯从收结案数字来看，该院每年审结的行政案件都在百余起，但仔细分析却发现真正能够进入诉讼程序的行政案件并不多，每年收结案数大约在三、四十起左右，如果没有共同诉讼的案件，这个数字还要少。为什么流入诉讼程序的收结案件数与司法统计不一致呢？这是因为下列案件也包含在了司法统计之内：

　　1、移送异地审理的行政案件。行政案件异地审理是近几年开始在行政审判中出现的现象，依据是最高人民法院法释（2008）1号文件的出台。在行政诉讼所结案件中，这类案件所占比重较大。因为这类移送案件是在立案庭立案受理之后，行政庭在审查案件时发现该案不适合本院审理之后再行移出，所以这类案件司法统计时依然算作结案数。

　　2、在非执案件执行过程中形成的驳回起诉的案件。行政机关作出具体行政行为后，行政管理相对人在法定时间内既不提出复议，也不向法院提起诉讼，又不自动履行，行政机关可以根据有关法律规定，自行政管理相对人的法定起诉期限届满之日起180日内，向人民法院提出强制执行申请。可是当这些非诉执行案件被法院受理之后，在执行过程中，有的被申请人为达到“拒不执行”或者“拖延执行”的目的而假以种种理由：什么法律意识淡薄不懂法啦；什么图省事怕麻烦啦；什么侥幸心理能省则省啦等等。凡此种种理由都是针对该执行案件而提出的异议，并且口口声声要提出“反诉”。这类因“执行异议”而形成的行政诉讼案件，我们在作询问笔录时都将该“执行异议”予以详细记录，然后再对被申请执行人分析案情，并告知其像这类案件诉讼时效已过，虽然有起诉权但没有胜诉权。这类被执行人如果坚持“反诉”，我们只能根据最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》之规定裁定驳回起诉。所以这类案件司法统计中也依然算作结案数。

　　3、由立案庭书面裁定不予受理的行政案件。由于行政诉讼的特殊性和复杂性，所以行政案件的立案都是由行政庭专人负责审查把关的。行政庭在接到起诉人提交的行政诉状后，如果经审查发现起诉人提起的诉讼不符合起诉条件，立案庭一般会将该案正式编排为行政案号，然后以行政审判法官的名义作出书面不予受理裁定，所以这类案件司法统计中依然算作结案数。

　　（二）非执案件唱主角，行政审判定位已偏离

　　近几年来，每个基层法院都普遍存在重非执轻审判现象。随着行政诉讼案件的逐渐减少，行政机关提起的非诉讼申请执行案件却迅速增加。在某些法院，非诉行政执行案件和行政诉讼案件的比例甚至达到10：1。由于受理非执案件既支持了行政机关依法行政，又取得了行政机关的支持，同时还能获取经济利益，所以重执轻审现象日益突出，行政审判功能日益萎缩，行政审判庭俨然成了“执行庭”。

　　（三）行政法官审民事，行政审判职能已削弱

　　目前，有些基层法院出现了行政审判庭办理其他庭室案件的“尴尬“现象。由于行政审判渊源于民事、脱胎于民事，所以基层法院行政审判人员从事“副业”时多是办理民事案件。例如某一长期从事基层法院行政审判的副庭长，谈起此事很是无奈，她说：“我们法院的行政审判一直没能真正开展起来，现在行政庭成了杂货摊，来了行政诉讼案件我们得审，移过来的民事案件我们也得审，而且非执案件还得我们执行，整天忙忙碌碌。虽然办理了很多案件，可到头来由于干的多是‘名不正言不顺’的‘副业’，所以树优提拔之类的好事儿轮不到我们。”

　　（四）法律效果低，三大审判难以形成鼎足

　　审判是指国家审判机关即人民法院应用法律审理和裁决诉讼案件的活动。所谓三大审判，就是指人民法院的刑事审判、民事审判和行政审判。其中刑事审判和民事审判历史悠久，行政审判则刚刚起步，到目前为止才走过了二十多年的路程。近几年来，行政审判一直强调突出优化司法环境和加大非诉案件执行力度，并且一直作为行政审判的亮点来推介。那么何谓优化司法环境？优化司法环境狭义上就是指人民法院由于在人财物方面受制于地方政府，在办案时为了减少地方政府、人大及行政机关的干扰，在案件受理之后裁判之前主动与这些部门取得联系，互相沟通，以求取得他们的支持与理解，从而达到办案的政治效果、社会效果和法律效果的和谐统一。

　　正是由于在办理行政案件时人为地增添了不少像“优化司法环境”之类的这样那样的行政色彩，比如提倡办案的政治效果和社会效果；提倡化解行政争议，促进官民和谐；提倡和解结案等等。所以当我们的行政审判越来越强调政治效果和社会效果的时候，它的法律效果就会相应减弱，民众对“法律”的期望值也会降低，而对政府的“依赖性”则会加大！直接反映就是行政管理相对人对政府行政机关作出的具体行政行为的“容忍度”加大。其行为主要表现为二类：一类是目空一切型。这类行政管理相对人藐视行政机关对其作出的具体行政行为，持“不管是东南风还是西北风，我都岿然不动”的放任态度，即使到了法院非诉执行阶段，依然“顽固不化”。另一类敬重权威型。这类行政管理相对人对政府的依赖心理较重。对行政机关作出的具体行政行为态度积极，但往往是以“委曲求全”的心态到处“走门子、找关系”，以求尽快提前解决行政争议，以“图省事怕麻烦”的心态放弃提起行政诉讼。不难看出，这几年行政案件一直开展缓慢，而刑民案件却大幅度提高，行政案件与刑民案件收案数量相差悬殊，行政案件与三大审判中的两大审判难以构成鼎足局面。

　　不论是“重执轻审”还是“民行混审”，其原因均由诉案少所致。早在多年以前，我们的基层法官就曾“尝试”过各种办法以增加诉讼，有的采用先立案再交费的方法，或者干脆不让原告交费，待被告败诉后直接由被告承担；甚至有的法官当发现某个可能形成诉案的行政争议时，就主动表示让其打官司，有人曾借用山村野夫的俚语“狗不咬，用棒戳”来戏言。但如此做法存在负面效应，违背了诉权自愿原则不说，假如原告通过这种“暗示”起诉后最终败诉，问题就会突显出来，矛盾也会转移到法院，既有损法院威信，又不利于各方和谐。

　　三、行政案件提级管辖可行性分析

　　（一）行政案件指定异地管辖的成功经验，证明提级管辖是可行的

　　行政案件提级管辖和指定异地管辖均属管辖权转移的范畴，二者系出同门。指定异地管辖也称为“异地审理”，是指依照法律规定，有管辖权的基层人民法院不宜审理的第一审行政案件，经原告申请、基层人民法院提请或者中级人民法院决定，由中级人民法院将案件指定到本辖区内其他基层人民法院管辖审理。指定异地管辖在行政诉讼法中是有立法依据的。《中华人民共和国行政诉讼法》第22条规定“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖”；第23规定“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”；2008年2月1日起施行的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第4条规定“基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请中级人民法院决定”。以上法律法规及规定，都为行政案件异地审理提供了法律支持。当前，在地方法院的人、财、物诸方面完全依赖于本地同级政府的情况下，由当地法院审理本地政府等行政机关为被告的行政案件时，难免会心存顾虑。如何在我们现有体制内寻求到最佳解决途径以摆脱这种司法体制纠缠于各种干扰束缚之中而无法独立的现状？于是乎“行政案件异地审理”便由此应运而生。可以说，“从目前看，行政案件实行异地审理，在一定程度上有利于减少行政对司法的干预，减少了‘官官相护’的生存土壤” 。近几年的审判实践也已充分证明，异地审理行政案件的确很有成效。但异地审理只暂时冲淡了地方保护主义，无法破解行政诉案过少和行政审判级别过低这两大难题，而提级管辖能有效地解决这二个问题，它具有动作小成本低效果明显等特点。

　　（二）行政诉讼法及相关法律法规的规定证明，提级管辖是可行的

　　中级法院审理一审行政案件有法可依。1982年通过的民事诉讼法（试行）规定，人民法院受理法律规定由人民法院审理的行政案件，从此开始建立了行政诉讼制度。党的十一届三中全会以来，我国制定了大量的行政法律法规，到1989年，已有130多个法律和法规规定了公民、组织不服主管行政部门的行政处罚决定的，可以在法定期限内，向人民法院起诉。人民法院从1983年起，依照法律规定开始受理行政案件，到1990年6月，已累计3万余件，涉及公安、土地等二十多个行政管理部门。1990年行政诉讼法的颁布与实施，是我国社会主义法制建设的大事，它使人民法院的行政审判工作进入了全面开展的新阶段。但是由于行政诉讼设计本身的先天不足以及司法环境等问题，行政审判举步维艰。

　　人民法院组织法规定：设地方各级人民法院、专门人民法院和最高人民法院。地方各级人民法院分基层人民法院、中级人民法院及高级人民法院，从地方到中央共四级法院，实行两审终审制度。以上规定中可以看出，该审判工作制度是与管辖权转移的相关规定不冲突的，而且也并未规定一审案件必须由基层法院受理。一审行政案件由中院提级管辖，在《中华人民共和国行政诉讼法》中已有明确规定，该法第23条规定：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件……，下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。”虽然该规定是针对个别行政案件而作出的，是解决个案的工作路子，但与所有一审案件均提级管辖的改革路子是一致的，也是符合法律规定的。

　　四、行政审判机构改革重构之设想

　　（一）中院行政审判机构改革设想

　　既然基层法院的行政审判已经不适应当前的审判现状，那么撤销基层法院行政审判庭已为大势所趋。基层法院行政审判庭撤销后，中院可以抽调部分基层行政审判精英充实行政审判力量，走“老中青”相结合、“调研与办案”并重的路子。重新整合强化改革后的行政审判机构将如何设置，各地情况不一，版本自然各异。笔者认为，中院行政审判庭重组时，可以借鉴民事、刑事审判机构改革来进行，比如可以设立行政审判一庭、行政审判二庭……，可以由行政审判一庭、二庭负责审理全市原来由基层法院审理的一审行政案件；行政审判三庭负责审理全市重大疑难案件或者行政赔偿案件；行政审判四庭可以专门审理非诉执行案件……。以上几个庭室可以参照像民事那样各自独立，各负其责，也可以像执行那样组建行政局，下设庭室由行政局统一管理调度。行政审判力量调整后的好处是：

　　1、有利于建立一审行政审判法官独立机制。改革现行审判管理体制的最佳办法是实行司法机关独立，司法独立包括法院独立和法官独立。实现司法独立必须要建立法院独立和法官独立的保障救济机制。而由中院审理一审行政案件，既有利于法院独立，也有利于法官独立。因为一审行政案件由中院审理，法院能够在机构设置上因高于基层行政机关而保持相对的独立，从而最大限度地排除了地方保护主义。

　　2、有利于聚拢全市法院行政审判精英。全市辖区内基层法院的行政审判庭撤销后，行政审判法官先由中院重新挑选组减，全市的行政审判精英就聚拢在了一起，这样交流或合议案件，更能从法律上界定案件的性质，能够形成良好的行政审判氛围，最大限度地杜绝了用民事办案方法审理行政案件的“见怪不怪”的现象，也避免了基层行政审判法官因法律层面上“孤独”造成拿不准案件性质而时不时地向中院请示汇报案件的情况。

　　3、有利于从层级上感受司法权优于行政权。目前，行政权与司法权关系不明，制约了行政诉讼功能的发挥。“行政权与司法权在立法权之下处于平等地位，这是两种权力相互制约的前提……只有这样，才能构成相互制约关系。”但是“宪法对于行政机关与审判机关之间的关系没有明确的规定，这就使具体体现分权制约原则的司法权在一定程度上监督制约行政权的行政诉讼制度的建立缺乏坚实的理论基础。”从行政诉讼法的立法层面上难以看出行政权优于司法权，司法实践中更是这样。基于此，一审行政案件由中院审判，从层级上来分析有利于公正审理案件。因为我国正在实施的依法治国方略，虽然为我国行政审判工作发展创造了良好的外部环境，但行政干预依然无时不在，使得法官在行政相对人和行政机关之间处境两难。行政审判的外部司法环境，目前还存在许多问题和困难，它困扰和制约了行政审判工作的健康、快速发展，影响和阻碍着“依法治国”方略的真正实现。一审案件由中院审理，好处是由于中院行使“司法权”明显高于被诉方的“行政权”，使一审行政法官受地方政府和行政机关的干扰会明显减少，为法官公正办案扫清了一定的障碍。也有利于破解目前行政权“至高无上”的弊端。　　

　　（二）基层法院行政审判机构改革设想

　　基层法院行政审判庭撤销后，可以改为非诉案件执行组或执行庭，专门负责执行行政非诉案件。《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制履行。”最高院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条规定：“法律法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。”以上规定是非诉行政执行的直接法律依据。当前基层法院受理的非诉执行案件远远大于行政诉讼案件，已成为法院执行工作的一个重要方面。基层法院行政审判庭撤销后，其原来受理的非诉执行案件应当设立非诉案件执行小组或执行庭，可以划归执行局。这样既能加大非诉案件执行力度，体现司法权威，又能够体现审执分立，维护司法程序，同时又能体现非诉案件的特殊性。

　　注释

1 宋智敏：《近代中国行政诉讼制度变迁研究》，第182页。

2 张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版，第787页。

3 李荣珍：《行政诉讼原理与改革》，法律出版社，第397页。

4 谭兵，贺善征：《中国行政诉讼原理》，四川人民出版社1992年版，第265页。

5 赵颖，巴图：《〈公民权利与政治权利国际公约〉与我国行政诉讼法的完善》，《法律适用》2004年第6期，第45页。

6 苏宜彬，龚进昌：《浅议“民告官”行政案件异地审理之弊端》。

7 肖金明：《法治行政的逻辑〉》，中国政法大学出版社2004年版，第36页。

8 孔繁华：《行政诉讼性质研究》，人民出版社2011年版，第291页。

　　（作者单位：山东省沂南县人民法院）