人民陪审员制度是我国一项重要的社会主义民主政治制度，也是党的群众路线在人民司法工作中的具体体现 全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来，有一大批人民陪审员以强烈的使命感和社会责任感，认真负责地投入陪审工作，参与审理了大量案件 实践证明，人民陪审员制度的有效推行，增进了人民群众对人民法院工作的理解和支持，密切了司法工作与人民群众的联系，起到了弘扬司法民主、促进司法公正、强化司法监督、增强司法权威的重要作用 但是，在人民陪审员制度实施过程中也遇到了。一定困难和问题，使人民陪审员制度未能充分发挥作用 体现其价值。

　　一、人民陪审员制度现状

　　（一）人民陪审员参审案件范围小、数量少

　　陪审制度的案件适用范围关系到该项制度设置的初衷和目的,是该制度的核心问题,也是理论界和实务界争论较大的焦点问题之一,如果适用范围过窄则无法保证公众充分参与审判活动。对此,许多国家和地区都在立法上对陪审员参与案件审理的范围作了明确规定例如,美国在其《宪法》第六修正案中规定,在所有刑事案件中,被告均有权要求罪案发生地的州及区的陪审团参与审判;《宪法》修正案第七条规定,在民事诉讼中,诉讼标的额在20美元以上时,当事人均有接受陪审的权利。德国法律也明确规定,参审员参与审理的案件范围广泛涉及民事、刑事、商事、家事和农事等方面。

　　相比较而言,人民陪审员参审案件范围小,且数量少。全国人大常委会通过的《决定》规定,人民陪审员参与案件审理仅适用于两种情况:一种是法院依职权决定适用陪审制度的案件,这种案件只限于社会影响较大的一审案件;另一种是当事人申请由人民陪审员参加审理的案件。但如何界定社会影响的大小,《决定》没有制定客观标准,实践中难以把握和判断,缺乏可操作性。同时,因公众法律意识淡漠、法律知识欠缺及有关陪审制度的配套制度和措施不足等因素,也会造成该《决定》规定的第二种情况几乎形同虚设。在审判实践中,绝大多数案件是否适用人民陪审员陪审制度,系由主审法官视案件审理时的法官人数是否充足、独任审理能否超过时限等情况而确定,并没有考虑“社会影响较大”这一适用陪审制度的法定情形。

　　虽然近几年来人民陪审员参审案件的数量呈逐年增加的趋势,但参审率仍处于较低状态。根据河北省高级人民法院调查统计的人民陪审员制度运行情况显示,以廊坊市中级人民法院为例,在2006年至 2008年期间,人民陪审员共参审案件4550件,仅占当地法院适用普通程序审理一审案件的7.5%。

　　（二）现有人民陪审员准入门槛太低

　　有人认为,陪审员资格条件不宜过高,只要具备辨别、理解和判断事物的一般水平的人,就有资格担任陪审员,对陪审员资格如果限制过多,会影响陪审员的广泛代表性。笔者认为,陪审制是让非法律人员与职业法官共同代表国家行使审判权,依照法律对繁杂社会纠纷作出肯定或否定评价,但案件裁判的结果必然会不同程度地受到审判人员个人的世界观、价值观、文化水平、思维判断能力、审判经验、生活经历等因素的影响和制约。这一切决定了职业法官及人民陪审员除了具备《决定》规定的遵纪守法、品行端正的基本要求外,还必须具有丰富的人生阅历,富有强烈的社会责任感和正义感、使命感 ,掌握精湛的法律知识、巧妙的审判技巧。近年来,为了满足司法实践要求,已采取多种措施提高现有法官队伍的素质和法官的准入门槛,一般要求担任职业法官除从事一定的法律工作年限外,亦须通过国家司法考试。反观人民陪审员的任职条件,仅把年满二十三岁作为遴选人民陪审员唯一便于把握的客观标准,这根本无法满足审理具有重大社会影响案件能力的要求,无法承载维护社会公平正义,实现民主监督,确保司法公正的重任。

　　（三）随机抽取人民陪审员机制缺乏可操作性

　　《决定》规定,法院审理案件依法由人民陪审员参与审理的,应当从陪审员名单中随机抽取。笔者认为,这一规定或许是欲从选择陪审员参审这一环节避免和减少人为干扰的不公正因素,但在现阶段还很难真正落实。首先,各地人民陪审员的名额是确定的、且人数相对较少,一个基层人民法院通常配有二十名左右的人民陪审员,且人民陪审员均是兼职,随机抽取的人民陪审员在很多情况下由于工作或其他原因无法按法院确定的时间参加案件审理,这就需要重新抽取,以至反复地抽取和调换,最终使该项制度无法落到实处,并造成审理效率低下。其次,随机抽取可能会出现人民陪审员的个人专业知识、工作生活阅历与参审案件的需要不相适应的情况,这就很难发挥人民陪审员的优势。

　　（四）“陪而不审,合而不议”的现象严重

　　所谓“陪而不审,合而不议”,系指陪审员只在形式上参加了法庭对案件的审理,即作为合议庭成员出庭听审、翻阅卷宗材料并参加合议,但对于案件争议事实的认定、法律适用以及纠纷处理只是附和主审法官的意见,或者不发表自己的观点,导致案件审理结果实际上只能体现主审法官一人的意志。

　　目前,世界上主要通行两种陪审模式,即陪审团制和参审制中国大陆采用的是大陆法系普遍采用的参审制,故而“陪而不审”现象几乎是实行参审制国家的通病。一方面,在参审制下,虽然法官与陪审员的权力在形式上相同,但实质上是不平等的。与专业法官相比,参审员既无专业的法律技能,更无司法实践经验,无论法律怎么规定,陪审员只能就事实问题作出判断,而不可能在法律问题上发挥应有作用。加之法治至上所导致的一般公众对法律和法官的一种敬畏感,就会导致与职业法官一起工作时,他们往往会处于一种心理上的弱势,发挥不出作为公众代表让判决体现主流价值观的功能。在大多数情况下,陪审员往往在法庭审判中和合议中听凭法官决定,发挥形式民主的作用,这并不能实现实质上的民主功能。

　　二、完善人民陪审员制度的具体措施

　　改革和完善人民陪审员制度必须适合当代中国国情,从实际出发 ,提出行之有效的措施不断去完善它,使其在保障司法公正和法院的司法权威中发挥不可替代的作用。

　　（一）扩大陪审制度适用范围

　　人民陪审员制度是当代中国社会主义民主政治的组成部分,是公众参与国家管理的重要形式,故应将人民陪审员制度确立为国家诉讼制度的一项基本原则,即从立法上明确规定对于社会敏感类、涉及群体性利益、当地群众广为关注、涉案人数较多及专业性非常强的知识产权类、计算机网络类、医疗纠纷类案件必须有人民陪审员参加。这样 ,既便于司法实际操作,也可以运用人民陪审员的专业知识优势弥补法官对于案件所涉及专业问题的欠缺。涉及青少年犯罪、婚姻家庭纠纷的案件也应当规定由人民陪审员参加审理。一般而言,在这类案件中,很多纠纷表面上看似已经得到解决,但实际上并未完全消除主体间的心理对抗,如果在案件审理过程中让有共青团、妇联、工会工作背景的陪审员或有关街道办事处、居委会人员参加陪审,通过对双方进行调解来达到真正解决冲突的目的,从而优化案件审理及裁判的社会效果。实践表明,人民陪审员真正参与审理的案件,更容易以调解方式结案,当事人服判息诉率较高。

　　除了法律明确规定必须有人民陪审员参加的案件外,其他案件尤其在民事审判程序中,是否适用人民陪审员参与案件审理应当赋予当事人选择权。法院应当在给当事人送达案件受理通知书时明确告知当事人享有选择人民陪审员的权利,当然是否选择人民陪审员参与案件的审理,当事人需向法院明确说明,否则,法院可根据案件的具体情况来确定。

　　（二）大众陪审与专家陪审相结合

　　现代高科技在社会生活中的渗透力和人类社会活动专业化的发展趋势,使得金融、证券、网络、医疗、知识产权等专业性很强的案件不断增多,同时涉及群体利益等敏感复杂案件也备受社会关注。囿于自身知识的局限性,法官难以对每类案件作出客观科学的事实认定,因此 ,许多国家和地区在坚持陪审员应以非专业人士为主体的前提下,开始在一些特殊的案件,特别是专业性比较强的案件中选择专家陪审。如瑞典在 1999年修改的《司法程序法》中明确规定,上诉法院在审理刑事案件时,可以实行专家参审制,即由三名法官和两名专家组成的合议庭负责审判。对此,笔者认为,可借鉴中国《仲裁法 》规定的对仲裁员的遴选条件,将具有一定社会威望、专业知识或社会阅历丰富、在某一领域连续工作满八年、而社会表现良好的人员,确定为担任人民陪审员的客观标准。建立专家陪审和大众陪审制度,可以增强法院对案件事实的判断能力和社会效果的把握能力,同时促使陪审员的专业知识和思维优势与职业法官的法律专业知识和法律思维形成一种良性互补。

　　《决定》第五条虽然限制了各级人大常委会组成人员担任人民陪审员,并没有将各级人大代表和政协委员排除在人民陪审员范围之外,但各级法院正式选任人民陪审员中几乎没有人大代表或政协委员。而在实践中,法院在审理群体案件或社会敏感案件时,通常又以邀请人大代表或政协委员列席旁听的方式实现人大或政协对法院的社会监督,如果人大代表和政协委员作为人民陪审员参加此类案件的审理,则更能体现司法民主,代表社情民意,达到促进社会和谐稳定的社会效果。

　　（三）完善人民陪审员选任程序

　　完善人民陪审员的选任程序是改革和完善人民陪审员制度的重要举措,每个基层法院在需要选任人民陪审员时,都应当在人民陪审员选任工作开始前一个月在当地新闻媒体中发布公告。公告内容包括人民陪审员的名额、选任条件,向哪个部门申请、如何申请等相关事宜,以利于社会大众全面了解,便于符合条件的公民向户籍所在地基层法院提出申请。

　　除此之外,还应该在现有程序上增加选举和社会公示的环节。其具体程序设置如下:　第一,由辖区各个单位和基层组织从符合陪审员任职条件的公民中筛选,按照一定的比例向所在地的基层法院推荐,当然也可以由个人直接向法院申请;第二,由当地基层法院会同同级司法行政机关对推荐的人员进行资格审查,对审查合格的人选进行基本法律知识的考查,并从合格的人员中确定候选人名单;第三,由各级人大常委会组织从候选人员名单中选举产生人民陪审员;第四,将当选的人民陪审员名单及其基本情况向社会公示,广泛征求社会意见;第五,经社会公示后,各级人大常委会对陪审员予以正式任命。

　　至于具体案件中如何确定人民陪审员,各基层法院可以按本院人民陪审员的职业以及专业领域将其固定分配到具体的审判庭里,然后从相关审判庭中陪审员的名单中确定并作出选择,并由法院及时与该人民陪审员沟通,通知其按时参加案件的审理。

　　当然,如果所选中的人民陪审员有回避的事由时,当事人或人民法院要在另外的人民陪审员名单中做出选择。

　　（四）采取多种方式杜绝陪而不审现象的发生

　　1．适度借鉴陪审团制度的优点

　　针对参审制容易导致的陪审形式化的缺点,可以借鉴英美法系陪审团制,将陪审员和法官职能相对分开。首先,无论法律怎样规定,陪审员的职权范围只能限制在事实判断上;而且日益专业复杂的法律体系,使陪审员很难在法律上有非常专业的见解。另外,对法官和陪审员有不同的定位。法官的功能在于将法律现实化,其强项在于对法律技术的精通,缺点在于其地位的特殊性,由此决定了法官这个群体会有其独特的价值取向,而这个取向往往会与一般大众不同。如果完全由法官主导判决,会导致少数阶层垄断法律解释局面的产生 ,使法律开放性功能受阻。建立陪审制度,正是为了要改变这一缺陷。陪审员作为社会大众代表的陪审员,其优点在于具有民主性,能够将社会民意表达出来,使判决不与社会相脱节,客观上促成了法律的开放性,但其劣势在于对法律这个技术性很强的领域不甚了解。二者不同的特点和功能定位,决定了陪审员和法官在判决中的职能应当加以区分。

　　中国陪审团制的改进,形式上应该保留目前形式。从应然层面来说,陪审团制度的目的是为了使司法判决反映社会公众价值,陪审员的人数越多,来源越广泛,就越能实现这一目的。但从实然层面来说,陪审团制高昂的运作成本和复杂的操作程序,在资金充足、法官素质很高、司法环境很好的西方发达国家的实际运作中都出现了很多问题而受到批判。在目前中国的司法资金不足、法官素质不高、司法环境有待改善的情况下,引进是不现实的。

　　陪审团制和参审制的区别主要有两点,一是形式不同,陪审团制虽然也分大、小陪审团,但相对参审制,其人数较多,程序复杂;再就是功能不同,陪审团制下的陪审团和法官的功能是独立的,陪审团进行事实审,法官进行法律审,而参审制下参审员与职业法官有相同的职能。法律运作本身也为陪审员的存在提供了依据。在法院的判决中,有大量的东西要依据社会一般公众的标准进行判定,如故意伤害中的对危害后果认识的判定、过失中能否预见危害后果的判定等。目前,对这些构成要件的认定,无一不是由法官来进行的。单由法官来代替一般公众作出判定,并将其假设为一般公众的见解,不如充分发挥陪审员制度的优点,由来自大众、代表大众的陪审员作出社会一般标准的判定。因此,在陪审团制度的再设计中,应将陪审员和法官的职能相对区分开。

　　2．改善目前法院行政化的运作体制

　　在传统行政化的运作体制下,来自公众代表的陪审员的发言权很难与作为权力代表的法官相抗衡,因此,要实现陪审员的话语权,必须破除行政化运作体制。这里涉及到司法独立中的种种问题,本文不多涉及,只就目前合议制中存在的各种问题提出些许意见。权力对判决要施加影响,必定要借助一定的方式,而合议制无疑是其中的方式之一。在合议中,由于都是面对面地发表意见,谁有什么意见,一目了然。如果级别高的领导已发表了个人意见,下属发表不同意见时难免就会有所顾忌。因此,为了保证陪审员发言权的切实实现,在未来诉讼程序的设计中,应当将陪审员与法官分开,各自独立地发表意见,防止和避免权力对陪审员的决定产生影响。

　　3．建立人民陪审员的激励和惩罚机制

　　首先,建立陪审员的激励机制。陪审员本身都有自己的本职工作,让其参与陪审,对其来说是一项义务,也是一种负担。如果没有相应的激励机制,无疑会导致陪审员参加陪审不积极,最终影响该制度设立的初衷。激励制度的设立要以物质补助为核心,兼顾其他。具体来说,人民陪审员在法院执行职务所需费用,应列入政府的预算范围,并作为专款拨给人民法院。人民陪审员参加审判活动所支出的交通、就餐等费用,由人民法院给予补助。人民陪审员有工作的,由原单位照发工资,不得克扣或变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇;无工作的,法院可按照职业法官收入比例,按日计发一定报酬。只有改变陪审员是廉价劳动力的现状,才能更有效地调动人民陪审员参与审判工作的积极性。其次,严厉防止陪审员腐败情况的发生。在赋予陪审员一定权力的同时,若无相应的监督制度跟进,必然会导致腐败。因此,陪审监督制度必须跟上,从陪审员的产生、陪审过程中中立的保持、一旦违规的处理等多方面加以完善,以保证陪审制度健康有序地运作。

　　总之,陪审员制度是人民参与国家管理、实现司法民主化的重要方式,它不仅是当代中国司法审判制度的一项重要原则,也是西方国家司法审判的重要原则。新中国成立六十年来,陪审制度与其他法律制度一样经历了曲折的发展历程,随着当代中国审判体制改革的逐步深入和全社会民主意识的不断强化,人民陪审员制度必将会朝着有利于查明案件事实和实现司法民主化、公正化的方向发展,发挥其应有的社会功能和作用。

　　（作者单位：江西省新建县人民法院）