司法权力具有终局性的特征，是使社会矛盾得到最终解决的最直接有效的公权力类型。如果司法权力运用得当，将能够妥善解决涉诉信访问题。在我国当前形势下，社会矛盾与社会转型相生相伴，如果涉诉信访问题不能得到良好解决，将会对司法的权威和公信力造成破坏，同时为社会的整体秩序埋下不稳定因素。因此，利用司法权力的终局性特征，构建涉诉信访案件的司法终局解决机制是息诉罢访的重要渠道。

　　现代司法制度确立了司法最终解决原则，是指所有涉及个人自由、财产、隐私甚至生命的纠纷，不论是属于程序性的还是实体性的，都必须由司法机构通过亲自庭审或聆讯作出裁判，而且这种程序性裁判和实体性裁判具有最终的权威性。涉诉信访与其他信访最大区别：涉诉信访主要是对案件的司法裁判不服，而司法作为化解社会矛盾纠纷的最后一道防线，其主要功能之一就是定分止争，司法对矛盾纠纷的处理具有终局性的特点，其他信访则并不具有这样的特点。

　　所谓涉诉信访案件终局性解决机制，即建立在司法终极性原则之上的涉诉信访案件最终解决机制，是指涉诉信访案件经一定的程序之后，当事人或利害关系人以该案为由再次进行信访，有关部门接待后就其反映的有关案件问题不予批转、督办，并按无理上访处理。由此可见，涉诉信访案件的司法终局解决机制实际上正是通过司法权力对信访案件进行终局性解决，彻底终结涉诉信访案件所涉及的社会矛盾。

　　一、构建涉诉信访案件终局性解决机制应坚持的原则

　　由于现行的涉诉信访制度中缺乏信访案件终局性解决机制，使部分上访人认为“上访可以无休无止”，因而出现了多年不断上访的现象。有学者指出，缺乏司法终局解决机制调控的涉诉信访将会带来一系列严重后果，如：部分当事人缠讼，手段恶劣，严重影响社会和谐；加剧司法行政化倾向；削弱司法权威，影响司法中立；僭越权利救济途径的主次地位，司法被“信访”挟持等等。

　　2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，首次从中央层面提出了建立涉法涉诉信访终结制度，提出对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定，各级政法机关不再受理、交办、通报，以维护司法裁判的权威性和终局性。客观而论，目前规范我国的涉诉信访司法终局解决机制的规范性文件主要体现为“国家政策”，还有待进一步细化为法律。

　　落实涉诉信访司法终局解决机制的主体是司法机关，涉诉信访问题目前已成为我国司法实践中的一处顽疾，信访救济从某种程度上来说与司法最终解决原则有着一定冲突。与此同时，三大诉讼法固有的缺陷也为当事人反复再审、缠诉提供了某种可能，这样一来，不仅浪费司法资源，更使司法裁判的既判力遭到严重破坏。

　　涉诉信访权实际上是宪法上的申诉、控告、检举权与诉讼法规定的诉讼权的有机结合。构建涉诉信访案件终局性解决机制必须尊重当事人所享有的宪法权利和诉讼权利，并应当遵循以下原则：

　　第一，宪法原则。宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。”由此可以看出，涉诉信访关系到人民群众的言论自由和迁徙自由，关系到公民最基本权利的实现问题，对公民个人和社会具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。

　　第二，司法解决原则。对于不服法院裁决的信访是以案件为载体，解决信访人反映的案件问题是消除涉诉信访的根本所在，案件因司法程序而产生，因此，案件问题也应在司法的框架内解决。但是如果将涉诉信访与其他信访同等对待，无异于否认了司法定分止争的功能，所以必须审慎考量把涉诉信访案件纳入司法程序来解决。

　　二、涉诉信访司法终局解决机制的操作规则

　　在建立涉诉信访案件的司法终局解决机制过程中，必须由效力层级较高的立法或者司法解释等规范性文件出台，并从司法机关的实际运用需要出发，设计具体的操作规则，使得司法终局解决程序具有相当的可操作性以及在全国范围内适用的规范性、统一性。

　　对于判决生效后的信访，作为涉诉信访的处理，可以通过完善再审制度来构建涉诉信访的司法终极解决机制，也就是把涉诉的信访程序划归至司法程序，由司法权力来实现司法的终局性。具体程序规范设计如下：首先，要明确级别管辖。为了明确级别管辖，使得涉诉信访案件能够确定管辖的法院层级，在三大诉讼法中可以考虑规定，凡是申请再审的，无论是民事、刑事还是行政案件，一律由作出原生效判决的法院的上一级法院管辖。其次，增加规定启动再审程序的审查制度。是否启动再审程序是一个关系程序制定、司法权威和权利保护的问题，必须有严格的审查程序。上级和领导的指令或批示等不能作为启动再审程序的充分条件，不能代替启动前的审查程序；审查程序应当有次数限制，实行一审终局制，不能搞反复审查、无限期审查；审查程序应当公开进行，应当贯彻程序的参与性和交涉性等基本原则，必要时可以采取听证方式进行。最后，明确再审的时限。在修正三大诉讼法再审程序之时，可以作出如下规定：刑事再审应从知道再审理由之日起6个月内提出；自裁判生效之日起满5年的，不予再审；旨在减轻、免除被告人刑罚或者宣告被告人无罪的刑事再审，不受上述5年时间的限制；民事及行政案件再审应从知道再审理由之日起6个月内提出，但自裁判生效之日起满2年的，不予再审。再审应当实行一裁终局，对终局的再审裁决，不得再申请再审。

　　同时，单纯依靠再审程序作为涉诉信访的终局解决机制显然不够，当前急需完善以下四个方面的配套措施与其相辅相成，形成系统合力，以实现制度作用的最大化：

　　一是整合信访资源，完善信访接待机构的职能。增强法院信访机构的职能，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。可以成立专门受理信访案件的委员会，使涉诉信访工作向专业化、规范化和现代化的方向发展，并把它完全纳入规范处理的司法轨道。涉诉信访工作部门应当具有法定的调查权，把主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上来。这样配置的合理性在于可以将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。

　　二是建立信访案件信访沟通机制。为使接访人最大限度地了解当事人的信访信息，应当建立一套统一的科学的全国涉诉信访登记体系和涉诉信访检索体系，这样不仅可以准确地统计信访量，还可以节约大量的社会资源，克服信访人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。当前，信访人的信访渠道非常广泛，其对一个裁决不满，可能同时向涉案法院的上几级法院、地方党委、人大，甚至向中央有关国家机关进行信访。由于不同的接待人员对信访人反映问题的核实程度不一，认识不一，解答当事人问题的答案也往往不一致，甚至截然相反，如此很不利于服判息诉。因此，有必要建立一套统一的科学的涉诉信访登记体系和涉诉信访检索体系。

　　三是实现权力的有效监督。为防止一些地方司法机关随意使用终结机制，不重视实际问题的解决，就需要有监督机关定期评查各地的信访终结案件，发现问题，从严追究有关责任人的责任。同时，人大代表、政协委员、律师、记者、纪检监察干部等社会群体的参与监督，也能够促使涉诉信访办案人员依法、客观、公正、及时处理案件，实现息诉罢访。

　　四是加大对非法上访、无理上访的打击力度。当前，非法上访、无理上访等问题比较突出，由于个别部门和领导“谈访色变”，心理上对涉诉信访有一种无形的恐惧感。所以，存在对非法上访、无理上访等教育、打击不力的问题。对非法上访、无理上访的迁就，就是对合法上访、有理上访遵纪守法积极性的打击，对信访制度的破坏作用极大。我们既要充分保障公民的宪法权利和各种诉讼权利，又要坚持打击非法上访者、无理上访者，维护国家信访制度的正常运行，促进社会和谐稳定。

　　三、司法终局解决机制化解涉诉信访的积极意义

　　涉诉信访权实际上是宪法上的申诉、控告、检举权与诉讼法规定的诉讼权的有机结合。构建涉诉信访案件终局性解决机制必须尊重当事人所享有的宪法权利和诉讼权利。在涉诉信访的解决机制当中，由司法终局解决机制作为最后的保障有以下几点积极意义：

　　第一，有利于促进社会和谐稳定。当前，涉诉信访对社会稳定带来的恶劣影响不容忽视，甚至有的引发了次生的恶性刑事案件。如果建立了涉诉信访案件终局性解决机制，使所有的信访人明白，信访案件经终局性解决之后再上访就是无理上访，不会再受到接待、督办，很大程度上会促使老上访户息诉罢访。终局性解决机制一旦建立并被信访人所熟知，就会发挥制度本身对行为的普遍指导作用，信访人就不会采取极端的信访方式，在一定程度上能够促使当事人有序信访。

　　第二，有利于维护司法权威。法治社会的关键是确立法的权威，而法的权威最终要通过司法的权威性来保证和实现，司法的终极性特征则是司法权威的必然要求和重要条件。伯尔曼的一句名言如是说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”司法权威的缺失与涉诉信访的高发实际上是矛盾并存共生的两个方面，如果二者陷入恶性循环，对我国的法院形象、法官形象乃至于司法权威的塑造都将造成很恶劣的影响。建立涉诉信访案件终局性解决机制后，当事人就案件反复上访的现象就会基本消除，案件的再审次数也会受到明确限制，对维护司法权威，具有十分积极的作用。

　　第三，有利于促进社会公平正义的实现。建立涉诉信访案件终局性解决机制之后，对信访问题特别是闹访、缠访、赴京上访等将纳入法治化轨道，使老实的不能让其吃亏，会吵会闹的不能让其占便宜，不能使个别信访人产生某种错觉认为“会哭的孩子有奶吃”，只有这样才能有效推进涉诉信访工作的良性循环。

　　第四，有利于保障公民权利。建立涉诉信访案件终局性解决机制，能够在制度上促使其服判息诉，早日投入到正常工作生活中。建立涉诉信访案件终局性解决机制，就会减少部分法官对信访的恐惧，减少上述问题的产生。建立涉诉信访案件终局性解决机制能促使信访人反映的问题得到答复和处理。在终局性解决机制中，信访问题可由涉案法院的上一级法院解决，不再批转至涉案法院，避免了因涉案法院“纠错难”，而影响涉诉信访问题的最终解决。

　　第五，正如最高人民法院副院长张军所指出的那样，“法律不只是作为条文而存在，更重要的是作为一种原则和精神而存在。研究法律问题，有时必须跳出法律；研究具体案件，有时必须跳出具体案件；研究部门法理论，离不开法的基本理论特别是法律哲学的指引。归根结底，也就是离不开政治、政策的指导；看怎样处理问题更有利于促进公平正义、社会和谐的实现。”所以，我们处理涉诉信访问题，不仅要注重法律效果，更要注重法律效果与政治效果、社会效果的高度统一。

（作者系最高人民法院中国应用法学研究所博士后）