农房抵押贷款艰难破冰，其中重要原因在于现行政策、法律对集体土地使用权流转的限制。农村房屋能否设立抵押，抵押权如何实现，历来争议较大。浙江省绍兴市中级人民法院成立调研组，对农房抵押贷款进行了专项调查。该调研报告引起绍兴市委、市政府的高度重视，并促成市委、市政府召集相关部门制定了一系列文件。2011年，绍兴市在20个省级中心镇及所辖村开展农房登记发放房权证工作，并试点农房抵押贷款。

　　一、基本情况

　　为发展农村经济、缓解农户创业流动资金紧张、担保物难找无法向金融机构贷款融资的问题，近年来，绍兴地区逐步试点农房抵押贷款。2009年共发放农房抵押贷款8户，金额50万元；2010年发放78户，金额1337万元；2011年发放217户，金额3161万元（见图）。

　　二、存在的问题及原因

　　（一）农村房屋普遍无产权证书。物权法第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明。实践中，农村房屋普遍仅具有集体土地使用权证，没有房屋产权证。集体土地使用权证对农房所占有宅基地享有使用权具有证明力，但不能证明农户对农房具有所有权。绍兴部分地方试点农房产权证制度，向农户发放农房产权证，但在产权证上记载“仅用于金融机构贷款”，引申含义即不能用于交易、过户，限制了农户对农房的所有权能，使农户对农房仅具不完全所有权。

　　（二）农房抵押法律效力受到限制。宅基地、自留地、自留山，属于农民集体所有，农民只是享有宅基地使用权，而不具备处分的权利。根据担保法第三十七条第二款规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，除法律另有规定外，不得抵押。物权法第一百八十二条规定“地随房走、房随地走”的原则，要求以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押；以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。农房虽然附着于农村宅基地之上，但农户只享有宅基地使用权，宅基地不能随房屋一同转移，即否认了房屋不动产的抵押特性，实践中造成金融机构在发放贷款后无法律保障的尴尬境地，最终导致抵押无法进行。

　　（三）农房抵押登记无明确法律依据。房屋抵押权的设定，除了签订抵押合同外，还需完成抵押登记。根据《房屋登记办法》第八十七条规定，申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定的除外，房屋登记机关应当不予办理。由此可知，农村房屋的移转登记仅发生于同村村民之间，而农村信用社等金融机构既不在同一行政村范围，更无法律、法规另有规定的除外情形。第八十八条也仅是允许乡镇、村企业的厂房等建筑物可以设定抵押权登记，没有涉及集体土地范围内的村民房屋抵押。基于此，房屋管理部门通常以集体土地范围内农房抵押权登记无法律依据为由，拒绝办理抵押登记，而根据物权法的规定，房屋抵押权自登记时设立，若农户无法办理抵押登记，则抵押权并未设立。

　　（四）农房抵押权实现存在困难。农房抵押后，一旦借款人无法履行债务，抵押权人需实现抵押权救济。但农房抵押权实现存在两个问题：一是农房的价值评估；二是现行法律框架下农房抵押权如何实现。农村房屋建设缺乏统一的可操作标准，建房材料、成本质量差异很大，而且农村房屋所处的位置，行政村离城市远近等，都会影响农房本身的价值。若一旦发生不良贷款，金融机构无法与抵押人协议以抵押农房折价或者以拍卖、变卖该农房所得的价款受偿，只能借助诉讼途径。但是一方面，依据相关规定抵押农房的受让人仅限于无宅基地的同村村民，而同村村民碍于面子购买意愿往往不高；另一方面，国务院出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》以及国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》等政策，又禁止城镇居民购买农房。资产有效处置变现困难，影响了金融机构开展农房抵押贷款的积极性。

　　三、对策和建议

　　在对待农房抵押贷款问题上，法院要从支持农村金融创新、回应农村经济社会发展需求的目的出发，立足于保障广大农民群众的根本利益，以维护农村金融稳定为原则，注重金融机构不良贷款风险的防范与农户通过农房抵押实现经济利益的平衡，同时强化司法裁判的规制职能，促进农房抵押贷款依法运行，防范和化解金融风险。

　　（一）明确裁判思路，妥当认定农房抵押贷款合同的效力。长期以来，由于缺少抵押物，农民贷款融资非常艰难，金融服务的缺席，影响了农村的进一步发展。农房作为农民的安身之所，实际上也给农民提供了特殊的社会保障，但以农房作为抵押物还有许多政策上的限制，这些限制也构成农民自身的顾虑。十七届三中全会明确“创新现代农村金融制度，扩大农村有效担保物范围”，中国人民银行等部门为土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款“开闸试水”，盘活了农村沉睡资产，对农民创业增收，刺激农村金融发展、培育新的内需增长点都将产生深远影响。法院充分发挥审判职能，对有利于农业发展、农民富裕、农村繁荣的各项改革举措提供大力支持，通过为农房抵押贷款提供法律服务和司法保障，促进当前农村房屋确权登记颁证制度的逐步健全和农村金融体制创新，推动土地管理制度改革的有序进行。

　　对于农房抵押合同法律效力问题，我们认为，在担保法第三十六条中规定了国有土地使用权和房屋一体抵押的原则，第三十七条第二款禁止宅基地等集体所有的土地使用权进行抵押。物权法颁布后，将国有土地使用权和房屋一体抵押的原则调整为以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。然而法律的一大原则是非禁即入，对于农房抵押而言，首先，国家法律历来没有禁止农民的房子进行抵押。虽然物权法、担保法规定农村宅基地的土地使用权不能抵押，但农民的房子建在宅基地上，它已变成农民的财产，根据担保法第三十四条“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押”及物权法第一百八十条“债务人或者第三人有权处分的建筑物和其他土地附着物可以抵押”的规定，农房所有人应可以对其拥有的农房进行抵押。其次，农房抵押涉及到的是宅基地使用权，物权法第一百八十二条规定以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押的原则，并未提及宅基地使用权须与土地上的建筑物一并抵押。最后，土地管理法第二条和第六十二条明确规定“土地使用权可以依法转让”、“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，这表明农民的房子土地使用权是可以转让、出卖的，只不过农民只有“一锤子买卖”，今后不能得到第二处宅基地。因此，法院在认定农房抵押贷款合同的效力时，对于不存在其他无效因素的农村房屋抵押合同，一般不宜轻易认定为无效。而在出现农房抵押贷款合同无效情形下，借贷合同作为主合同，抵押合同作为从合同，按照担保法司法解释第七条、第八条的规定，借贷合同有效而抵押合同无效，债权人无过错的，抵押人与债务人对借贷合同债权人的经济损失承担连带赔偿责任；债权人、抵押人有过错的，抵押人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。借贷合同无效而导致抵押合同无效，抵押人无过错的，抵押人不承担责任；抵押人有过错的，抵押人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的三分之一。

　　（二）注重对农房抵押权实质性审查。关于农房抵押权实质性要件方面，我们认为，因农村房屋通常仅具有集体土地使用权证而没有房产证，一方面对于农户而言，在进行抵押贷款时无法对房屋所有权提供有力的直接证据；另一方面对于金融机构来说，房屋产权证意义更为重大，一是因为根据物权法第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明，房屋产权证作为农户对自己所有房屋权属的直接证据，在无证据证明房权证登记错误的情况下，法律直接推定房屋产权证记载的权利人为房屋的所有人；二是通常抵押人仅就拥有处分权的财产进行抵押，尽管物权法确定了抵押权的善意取得，但从防控贷款风险和减轻举证责任的视角，金融机构目前仅受理以自己所有的农房进行的抵押贷款；三是在债务人到期不能归还贷款本息或者发生当事人约定的实现抵押权情形时，虽然相关法律和司法政策对农房和宅基地的流转作了严格的限制，但具有房权证的农房在折价或变卖时在操作层面也较无房屋产权证的农房容易实现抵押权。因此，从防控金融机构的不良贷款风险方面考虑，法院在审查农房抵押权设立时，按照物权法第一百八十七条“不动产办理抵押登记，抵押权自登记时设立”的规定，注重审查抵押农房须取得集体土地使用权证和房屋产权证，并办理抵押登记。

　　对于农房抵押权与租赁权实现顺序问题。我们认为，根据物权法第一百九十条的规定，农房抵押权与租赁权的实现取决于两者设立的先后顺序。审判实践中，可区分以下情况进行处理：一是农村房屋抵押权自登记时设立，登记的抵押权可对抗其后发生的租赁关系；二是农村房屋抵押合同订立前，租赁合同已登记备案的或虽未登记备案，但租赁关系实际存在的，如承租人已经实际占有使用该不动产，租赁关系不受抵押权的影响。

　　（三）加强与政府职能部门协调，形成法院与政府协作机制。农房抵押贷款涉及农房产权登记发放、抵押权登记及实现、集体土地使用权流转等问题。支持和保障农房抵押贷款，需要法院及政府职能部门树立合作意识，整合各自资源，创新工作举措。国土局负责集体土地使用权证办理，建设局负责房屋所有权证办理，规划局负责规划调整，财政局提供财政保障，镇乡街道负责宣传和组织实施，法院负责农房抵押贷款违约后的司法裁判和处置。在农房抵押权登记及实现、集体土地使用权流转问题上，政府职能部门和法院需制订必要的制度予以保证，通过政府纪要等形式，建立健全农房抵押登记及流转管理的基本原则、基本条件、主要方式、基本程序、流转的土地收益分配与管理。在抵押权实现时，流转农房及所占宅基地的范围可适当扩大至试点乡镇乃至县级辖区内的农业户口人员。集体土地使用权流转上，探讨开展“宅基地租赁权”制度，在抵押权实现时，农房买受人取得农房所有权，至于农房所占用的宅基地，并非取得物权性质的“宅基地使用权”，而是取得债权性质的“宅基地租赁权”，基于该债权，房屋买受人既可以占有使用该宅基地，集体土地所有人也能收取相应的宅基地租金，用于保障抵押人的基本居住权，从而实现社会的和谐。

　　（四）注重社会效果，动态跟踪调研，合力化解纠纷。农房抵押贷款，不仅涉及金融机构不良贷款风险防范与农户通过农房抵押实现经济利益的平衡，甚至涉及农户居住权、生存权等根本利益。法院在裁判农房抵押贷款案件时，可遵从熟人社会认同的纠纷解决方式，着重运用村民和公众比较能够接受的情理来把握和认定案件事实，更加注重诉讼结果的真实性和合理性。发挥村民委员会、集体经济组织等农村基层组织对乡土社会、风俗人情以及农村交易习惯更有深刻体会和熟悉的优势，联动农村基层组织合力化解农房抵押贷款纠纷。法院通过处理农村房屋抵押贷款纠纷案件，及时收集掌握农房抵押贷款中出现的新情况、新问题，分析涉诉案件的共性特征，及时总结审判经验，以司法裁判的方式，统筹兼顾各方利益，并注重保护广大农民群众的根本利益。