【摘要】：人民陪审员制度在我国法治进程中一直扮演体现司法民主的重要角色。然而，由于人民陪审员制度本身存在的缺陷和弊端，致使人民陪审员制度在我国一直存在各种争议。虽然2005年5月1日实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》，在很大程度上解决了人民陪审员制度存在的缺陷，但是依然存在很多有待改革和完善的方面：如人民陪审员选任混乱、人民陪审员权利义务规定不明确、陪审案件范围不明确、人民陪审员的管理机构和培训机制不完善等。本文从人民陪审员制度的现状出发，分析人民陪审员制度存在的问题，并尝试提出合理的改革和完善人民陪审员制度的建议。

　　【关键词】：陪审员制度、陪审员的选任、改革、完善

　　人民陪审员制度是国家审判机关从公民中吸收非职业法官参加，与职业法官一起审判刑事、民事、行政案件的一个司法制度，是我国审判制度的重要组成部分。曾一度被写入宪法，作为一项宪法原则。人民陪审员制度是由国家宪法和法律所确认的一项民主和法律制度，是我国广大人民参与国家政权建设的重要途径，也是我国民主政治的主要特征。[1]经过诸多变革，现行宪法并未规定人民陪审员制度，只是散见于三大诉讼法及人民法院组织法以及一些行政法规、部委规章等规范性文件中，直到2005年5月1日实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），是第一部专门规范人民陪审员的法律。2005年6月12日最高人民法院、司法部颁布了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》（以下简称《意见》）对《决定》的原则性规定进行了细化完善。不可否认人民陪审员制度自确立以来所发挥的司法民主、公正、监督的作用。然而，随着法治民主进程，在政治经济体制不断深化改革的现在，人民陪审员制度实际运作中出现的缺陷和问题令人堪忧。笔者试从人民陪审员制度的现状分析，如何改革和完善人民陪审员制度，以适合国家和社会发展的需要。

　　一、人民陪审员制度的现状

　　（一）人民陪审员制度在立法上存在先天缺陷。

　　人民陪审员制度作为我国的一项重要的民主和司法制度，却没有在宪法中确立下来，即使是以后的数次宪法修正案也对人民陪审员制度只字不提，这不能不说是立法上的缺陷。刑事诉讼法中将人民陪审员陪审作为一项基本制度，而人民法院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法仅仅是将人民陪审员陪审作为一项可有可无的规定。既然人民陪审员制度作为国家一项司法制度，那么在各部法律中却又如此混乱、不一致的规定，这不能不说是人民陪审员制度的悲哀。

　　（二）人民陪审员：“陪而不审，审而不议”现象严重

　　在人民陪审员制度的运作中，虽然人民陪审员参与审理的案件越来越多，但是真正起到的作用依然十分有限，人民陪审员制度象征意义大于实际意义。

　　法律明确规定“陪审员与法官享有同等权利”。《决定》确定陪审员对事实认定和法律适用有独立表决权，并能将对案件的分歧意见写入笔录，必要时甚至可以要求合议庭将案件提交院长决定是否提交审委会讨论决定。但是，在审理案件过程中，往往形成专业法官为主导，人民陪审员为附庸的怪异现象。造成这种现象有以下几方面原因：人民陪审员未经专业培训，素质普遍偏低、缺乏专门的法律基础知识，对案件事实认定和法律适用提不出自己的专业意见，因此在审理案件时，遇到专业法官，就不免落入劣势地位，只能迎合专业法官的意见。最终造成“陪而不审，审而不议”现象。

　　（三）人民陪审员选任混乱

　　《人民法院组织法》第三十八条规定：有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。《决定》第四至九条规定了人民陪审员选任的条件、选任的限制、选任程序以及陪审员的任期，形成了一套还算完整的选任程序，保障了陪审员的个人素质。《决定》取消了由法院提名选任陪审员的环节，在一定程度上减少了法院对陪审员选任的干预和影响。虽然《决定》对陪审员的选任有一套较为完整的程序，但是依然存在有待完善的地方：1、《决定》第四条规定担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。《意见》第八条规定确定人民陪审员人选，应当注意吸收社会各阶层人员，以体现人民陪审员来源的广泛性。那么具有大学专科以上文化程度的人群就一定能代表广泛的民众群体吗？这规定导致陪审员的选任最终走精英化路线，违背了人民陪审员制度的设立初衷，无法体现民众参与的广泛性，完全没有平民性可言，剥夺了普通民众参与国家审判制度中的权利。我国目前绝大多数农民都不具备当选为陪审员的资格，这无疑会造成“非农民”组成的合议庭审判农民的情况或青年人审判老年人的情况，这一程序上的不公正，无疑会影响司法的公正，降低司法的权威。[2]即使《意见》中规定了选任人民陪审员确有困难的地方，以及年龄较大、群众威望较高的公民，担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽。但是依然不能改变人民陪审员选任精英化的本质。2、人民陪审员的任期过长。《决定》、《意见》规定人民陪审员的任期为五年。笔者认为人民陪审员的五年任期过长。《决定》虽没有规定人民陪审员是否可以连选连任，但实践操作中还是有很多人是长期担任人民陪审员的。人民陪审员任期过长易导致形成“陪审专业户”、“准法官”现象，不利于调动人民陪审员的积极性，使人民陪审员不具有代表人民的广泛性，违背了《决定》中保障公民依法参加审判活动的初衷。3、人大代表、党政机关人员、政协委员是否能担任人民陪审员？《决定》第五条规定：人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。那么意味着除了上述人员外的其他人群只要符合人民陪审员的选任条件的均可以担任人民陪审员。人大代表和政协委员是代表国家行使监督权的，而人民陪审员是参与国家审判活动的。若人大代表和政协委员担任人民陪审员，那么谁来监督人民陪审员，谁又来监督担任人民陪审员的人大代表和政协委员。这形成监督者与被监督者的角色冲突。人大作为国家监督机关，其代表以人民陪审员的身份参与到法院的审判工作中，将造成人大代表“自己监督自己”的尴尬局面，任何人都不能做自己的“裁判官”。[3]

　　（四）人民陪审员的权利义务范围不明确

　　《人民法院组织法》、《决定》中仅确定人民陪审员享受与法官同等权利；对事实认定、法律适用独立行使表决权以及合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则；回避原则。但是这些规定是远没有将人民陪审员所享有的权利体现出来，还有人民陪审员的义务是什么，依然没有明确的规定。陪审员不知道自己能做什么，不能做什么，如何能调动他们的工作积极性。

　　（五）对人民陪审员参与陪审的案件范围不够明确

　　《人民法院组织法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》均明确规定了审理一审案件可以由人民陪审员陪审，而《行政诉讼法》没有这一规定。《决定》第二条规定了参加陪审的案件是社会影响较大的刑事、民事、行政案件；刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外。《决定》还规定了陪审案件陪审员的比例和当事人在程序上的一定选择权，可以说对于案件审理公正性的意义还是很大的。这些规定赋予了法院对案件是否有重大社会影响的决定权，易造成法院或法官对案件是否决定陪审员陪审的任意性。当然，对何种案件必须陪审员陪审也没有明确规定。各项法律法规对人民陪审员陪审案件的范围不明确、不一致，而且对于二审案件是否也能适用人民陪审员陪审也没有明确规定。

　　（六）人民陪审员的管理机构和培训机制不完善

　　《决定》规定了对人民陪审员进行管理、培训及奖惩。《意见》对《决定》的上述进行了具体的细化，更具有可操作性。然而，人民陪审员是一只数量庞大的队伍，他们的日常事务由谁管理运作，如何管理运作，《决定》和《意见》都没有确定具体的机构。

　　《决定》第十五条规定基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训。《意见》第十至十四条规定了人民陪审员的培训计划制定、培训内容、培训承办机构、培训期间的补助问题。但是实践中基层人民法院自身的法官往往是由上级法院或者国家法官学院负责培训，可以说基层人民法院基本不具备培训人民陪审员的基础。而且人民法院法官培训机构是什么机构，是不是现在的法官学院，没有明确。

　　二、构建改革和完善人民陪审员制度的新思路

　　（一）规范人民陪审员的选任程序和选任条件

　　《决定》确定人民陪审员产生要经过单位推荐、本人申请、基层法院和政府司法行政机关审查、院长提出人选、同级人民代表大会常务委员会任命。这套选任程序看起来很合理很完善，但是单位、基层法院和政府司法行政机关、院长、同级人民代表大会常务委员会只要其中的某一个不赞成，那么即使本人申请具备了人们陪审员资格，也不能得到担任人民陪审员的机会。这套程序带有明显的行政色彩。因此，要完善人民陪审员选任，首先要完善选任程序，可以适当缩减选任环节，取消法院院长提名程序，取消法院审查程序，直接由单位推荐或自荐，政府司法行政机关审查，最后由同级人民代表大会常务委员会任命。将法院排除在选任程序外，可以避免法院根据自己喜好任意提名被选人。当然，选任程序中，法院及其法官依然享有监督的权利，当候选的人有不适合担任人民陪审员的情形时，法院可以向政府司法行政机关审查、同级人民代表大会常务委员会检举。其次，建议将担任人民陪审员的文化程度降低到中专文化以上。不可否认，大专以上文化程度的人民陪审员在一定程度对于陪审复杂专业的案件时，具有积极的作用。但是精英化的陪审员制度并不符合中国的国情，无法体现人民陪审员制度体现的广泛性。选任陪审员更应注重他们的内在品质、社会经验和在民众中的威望，及所擅长的专业领域。当然，一味的强调人民陪审员选任对象的精英化或平民化都不利于人民陪审员制度的发展，我们更应结合我们的国情，走一条适用的中间道路。再次、缩短人民陪审员的任期，由5年改为2年，确定人民陪审员可以连任一届。这样既避免了造成“准法官”、“专业陪审员”，又可以避免频繁的更换陪审员造成陪审员管理工作的混乱。最后，明确人大代表、政协委员、政府行政机关人员不得担任人民陪审员。使监督者和被监督者各司其责，避免角色冲突。无论如何，选任制度的各项程序均应公开公正和透明。

　　（二）建立人民陪审员档案资料库，实行人民陪审员分类制

　　将人民陪审员的学历、职业、年龄、特长、擅长的领域等资料制定成档案库，制成可供查阅的文本或者简洁的在法院布告栏公布。法院可以在符合条件范围内很快的选择需要的人民陪审员，能有效的提升工作效率，并结合《决定》赋予当事人的程序选择权，使当事人也能充分了解人民陪审员的专业优势，便于当事人选择人民陪审员，也让陪审制更加公开透明。

　　《仲裁法》规定仲裁委员应由具有法律、经济贸易专家和有实际工作经验的人担任。有学者将人民陪审员分为高级陪审员、初级陪审员。高级陪审员由知识层次较高的专家学者担任，在陪审时拥有与审判人员同等权利，对案件事实认定和法律适用均有决定权；初级陪审员对案件事实做判断，但无法对法律适用做决定。[4]笔者认为，人民陪审员应当享有和法官同等的权利，而不应将人民陪审员分成三六九等，这是对人民陪审员的不公正。然而我们可以根据人民陪审员所具备的知识体系，所精通的专业领域、所擅长处理事务的类型将人民陪审员分为专业性人民陪审员和普通型人民陪审员。前最高人民法院院长肖扬在一次报告中指出：过去实践中一些基层法院聘请各个领域的专家当陪审员的做法是成功的，要结合新规定，加以完善并大力推广。[5]无论是专业型人民陪审员和普通型人民陪审员均享有法官的同等权利。专业型人民陪审员在审理涉及金融、证?弧⑵诨酢⒅?恫?ā⒑Ｋ鹗鹿省⒁搅粕撕Φ染哂懈叨雀丛有宰ㄒ敌缘陌讣????ü俳饩霭讣?械囊赡盐侍狻?991年最高人民法院《关于审理一审专利案件聘请专家担任陪审员的复函》中同意各地法院在审理一审专利案件时根据该案件所涉及的技术领域，聘请有关技术专家担任陪审员。[6]说明专家型陪审员在我国的实践做法中发挥过重要作用。当然，在教育、文化、卫生以及心理学等方面的学者也应符合专业型陪审员的要求。在审理未成年人犯罪案件，由理解未成年人犯罪心理以及生理特征的，如教师或者从事工青妇联工作的人员来担任陪审员。[7]而普通型人民陪审员更注重其社会威望及社会经验，而不要求其必须具有解决涉及专门科学文化的疑难问题。其实，知识不等同于学历，专家也绝非只能由高学历高收入的精英人士担任，只要其对某一专业有专门的了解，能够在审判这一特殊的“场域”中发挥功能，就完全可以以专家的身份当选陪审员参加陪审，并利用此种有效的知识，决定审判以及纠纷解决中的问题，制衡和分享原本专属于法官的权力。[8]

　　（三）明确人民陪审员陪审案件的范围

　　《决定》第二条规定陪审员适用陪审的案件是一审普通程序的、有重大社会影响或刑事、民事、行政案件当事人申请人民陪审员陪审的。《决定》中没有确定“社会影响较大的案件”范围如何确定，这给予了法院对“重大影响”案件的独断决定权，具有很大随意性，不利于陪审制度的公正、透明。笔者建议，应明确的采用列举式的规定来概括适用人民陪审员陪审的一审案件范围：民事案件以案件的诉讼标的达到50万元以上的、诉讼一方当事人达到10人以上的、涉及专门科学文化的案件；刑事案件以被告一方是否是未成年人的和可能判处有期徒刑10年以上的案件；行政案件以被告为县级以上机构、原告为10人以上的群体性诉讼的案件。

　　（四）完善人民陪审员管理机构和培训机制

　　《决定》对人民陪审员的奖惩和培训已有较详细的规定，但是依然有有待完善的方面。

　　对人民陪审员的管理，《决定》没有确定具体的管理机构，只是由基层法院会同同级政府司法行政机构共同管理培训。因此，可以设立具体的管理办公室，例如由基层法院的办公室和政工部门共同组成人民陪审员管理办公室，负责管理人民陪审员的日常事务，包括：陪审案件时陪审员的选择、陪审员的培训、陪审员的考核、陪审员的奖励、陪审员经费补助的核实、调查陪审员的违规行为及对陪审员进行惩处、联络地方人大及人大常务会等日常事务工作。对于陪审员的考核、陪审员的奖励、调查陪审员的违规行为及对陪审员进行惩处等工作，应有地方同级人大常务会组成人员和同级政府司法行政机关人员一名以上协同处理。

　　对人民陪审员的培训由人民法院法官培训机构承办，而人民法院法官培训机构是不是指现在的国家法官学院还是其他培训机构，没有明确。实践操作中，人民法院法官的培训均是由市一级以上人民法院或者国家法官学院负责的。《决定》中基层人民法院指定人民陪审员培训计划，由人民法院法官培训机构承办。从实践中看，应当将制定培训计划的权利直接赋予负责培训的承办机构。并将培训机构明确统一由国家法官学院和各地分院负责。对于培训的内容而言，短暂的培训并不能将人民陪审员培训成专业法官，而且也不需要人民陪审员变成专业法官。需要培训的是人民陪审员的法律意识、法律道德、对事实的基本认定规则、对证据的采信规则、审判纪律及人民陪审员职责、廉政纪律等内容。对人民陪审员的业务培训要求陪审员掌握办理案件的基本程序、方法。而不是《决定》中将民法、刑法、行政法及三大诉讼法等的核心知识灌输给人民陪审员。

　　（五）明确人民陪审员的权利和义务范围

　　虽然《决定》对人民陪审员的权利义务进行了规定，但是还是过于笼统，需要进一步的明确细化。笔者认为可以参照《法官法》中列举式的概括关于法官的权利义务。因此要明确人民陪审员的义务：1、严格遵守宪法和法律；2、秉公办案，不得徇私枉法；3、维护国家、自然人、法人和其他组织的合法权益；4、廉洁自律、恪守职业道德；5、保守秘密；6、接受人民和法律的监督。7、不得私自立案和独自办理案件；8、适用法官回避的条件。与义务相对应的是人民陪审员享有的权利：1、依法参与案件审理，不受任何机关、团体、个人的干涉；2、非法定理由，不被免职、撤职；3、人身、财产受法律保护；4、参加培训的权利；5、获得报酬和奖励的权利；6、提出控诉和辞职的权利；7查阅案件资料、要求案件承办法官解释法律法规的权利；8、参加案件调查、参加案件审理、评议以及对案件事实和适用法律独立的表决权。再者，对于人民陪审员当有违规行为时的惩戒，也可以参照《法官法》中规定的法官禁止的十三项行为，设定人民陪审员在执行职务时，受其禁止性规定约束。当人民陪审员任期届满后，从事律师行业的，是否有限制？根据《法官法》法官从人民法院离任后二年内，不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人的规定。笔者认为，人民陪审员在任职期间参与案件的陪审，很熟悉了解法院工作人员，也易与司法各系统其他相关工作人员形成熟悉的关系网，因此，人民陪审员任期届满后，也应适用法官法中关于担任诉讼代理人和辩护人的限制。

　　结语

　　人民陪审员制度作为项司法制度，体现司法民主、公正的价值，对我国社会法治的发展起到了重要作用。人民陪审员制度的改革和完善势在必行，然而司法改革之路，任重而道远。需要国家各个方面共同努力，最终实现人民陪审员制度所带来的作用。

注释

[1] 王利明著：《我国陪审制度研究》，载《浙江社会科学》2000年第1期，第55-63页。

[2] 周永坤著：《人民陪审员不宜精英化》，载《法学》2005年第10期，第13页。

[3] 李珊著：《人大代表为什么不能担任人民陪审员》，载《西南政法大学学报》，2008年第5期，第62页。

[4] 张庆爱、李青春著：《浅谈人民陪审制度的改革与完善》，载《云南法学》1999年第4期，第75页。

[5] 肖扬：《树立科学的司法观、扩大民主、促进司法公正》，载《人民法院报》2005年7月8日，第1版。

[6]刘哲玮著：《人民陪审制的现状与未来》，载《中外法学》2008第3期，第445页。

[7]张泽涛著《陪审制度的缺陷及其完善—以《关于完善人民陪审员制度的决定》为考察对象》，载《法学论坛》2009年第1期，第45页。

[8] 刘哲玮著：《人民陪审制的现状与未来》，载《中外法学》2008第3期，第446页。

（作者单位：广西荔浦县人民法院）