立案工作是案件审判的第一道程序，没有立案就没有审判。对于人民法院立案工作机制的认识，经历了从“立审合一”、“立审脱离”、最后到“立审分立”的三个不同阶段。1996年全国法院立案工作座谈会以后，最高人民法院明确要求各级法院立审分开，并在《人民法院五年改革纲要》中确立了“立审、审执、审监”三分立原则。2009年，最高人民法院《关于进一步加强人民法院立案信访窗口建设的若干意见》中，进一步明确了立案工作的八大基本功能，即诉讼引导、立案审查、立案调解、救助服务、查询咨询、材料收转、判后答疑、信访接待。因此，可以看出，立案系统化管理是当前深化立案改革所面临的一个重要研究课题，是人民法院审判管理和法官人事制度改革的一项重要核心内容。这项管理机制的实施，对于人民法院强化立案窗口作用，确保立案机制高效运转，促进立案程序规范化建设，具有现实的积极意义。笔者担任基层人民法院立案庭庭长五年，愿就立案机制的构建与立案系统管理模式的完善，从基层人民法院的角度，来与各位同仁探讨，以求抛砖引玉。

　　一、关于立案机制的理论思考

　　推行立案改革，完善立案机制，根本的目的在于保护当事人的诉权和限制权利的滥用。

　 （一）保护诉权。诉权是一项基本人权。诉权是国家法律赋予社会主体在其权益受到侵害或与他人发生争执时，请求人民法院通过审判方式保护其合法权益的权利。诉权是当事人进行诉讼所享有的程序性权利，是当事人的各项权利的概括和集中的体现，是保障当事人的实体权利请求得以满足的基础性权利。它与实体请求权既相联系又有区别。请求权一般情况下表现为权利人享有的权利，属民事实体权利。它可以通过义务人自觉履行义务得到满足，但在相关情况下，义务人拒绝履行义务，请求权无法满足时，法律赋予权利人向法院要求强制义务人履行的权利，而成为诉讼上的请求权。在民事诉讼中，原告不一定就是实体权利的享有者，有的案件被告享有实体上的权利或原被告双方各享有部分。因此，可看到，诉权是当事人通过国家公权力的介入，使合法权益得到实现的一种法律权利。它与胜诉权是两个截然不同的法律逻辑概念，切不可等同之。

　 （二）限制权利滥用。限制权利滥用是中外法学界都十分关注的一个课题。任何没有限制监督的权利都会成为独裁与专断，因此各国在强调保护权利之同时，不约而同地对滥用权利予以限制。我国法院更强调社会本位。原告滥用诉权必然会损害被告的合法权益，增加诉源，形成诉累，加重法院办案负担，影响正常的社会生活、工作秩序。权利不得滥用的宗旨，就是要求民事活动的当事人在行使权利及履行义务的过程中，努力实现个人利益与社会利益的平衡。我们在强调保护诉权的同时，也十分重视限制权利滥用。这二者之间，在人民法院的立案审查中，应得以平衡重视，不能偏颇。

　　二、关于当前立案运行机制涉及问题的思考

　　1、关于立案审查的着力点问题。当前，法院立案审查主要以程序性审查为主，辅之以立案调解，纠纷分流和风险评估机制。但在实践中，有的领导和审判人员常对立案庭横加指责，认为立案审查中，应对主体问题包括民事诉讼被告主体资格问题，证据问题乃至实体处理 中的有关问题（包括原告胜诉可能性、社会影响等）进行提前性审查，将原应在审判过程中查明的事实和法律适用问题强加给立案审查过程，甚至强调原告胜诉可能性大才能立案，有的甚至认为法律法规政策规定不明确或界线不清的都不应受理立案，诸如此类等等。

　　这些问题争执的关键在于：法官可否因为法规不明而不予审判？法官有没有制造法律的职能？我国法律明确规定，人民法院受理公民之间，法人之间、其他组织之间及他们相互之间因财产关系和和身关系提起的民事诉讼适用民事诉讼法。民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。法国民法典第4条也经典性规定：如果法官以法律无此规定或规定含糊不清或规定不够全面为借口拒绝审判，就要受到惩罚。因此，笔者认为，我国法律并未赋予法官拒绝裁判的权力。立案环节对当事人起诉的审查只能以程序审查为主，只要符合《民事诉讼法》第108条之规定，就应当准予立案，不应以涉及实体处理的任何理由来拒绝立案，案件的实体问题应在审理环节中予以解决。

　　2、关于纠纷分流机制和风险评估机制。就民事纠纷而言，民事诉讼虽然可能是纠纷解决方式中最具效力性的，但人民法院并不是社会矛盾纠纷解决的唯一机构，民事诉讼也不是民事矛盾纠纷解决的唯一方式。特别是某些民事纠纷，一旦进入诉讼形成案件后，由于需要严格适用程序，严格适用法律，严格证据制度，以致矛盾纠纷大多不能得以及时有效的化解，当事双方冲突心理日益尖锐，往往容易形成缠诉缠访。因此，在民事案件立案审查中，立案法官应当认真把握矛盾纠纷的实质，积极贯穿诉讼引导，宣讲诉讼风险和诉讼成本，为当事群众寻找更为便捷的纠纷化解机制，通过人民调解、行政调解、仲裁、基层组织介入等其它多种途径来解决矛盾。

　　就民事案件而言，在立案审查中引入风险评估机制，对于现实社会环境中的法院审判活动，具有积极的现实意义。风险评估可以对案件的审理方向提供预见性建议和警示，提示承办法官严格依法审理和执行，同时提示承办法官开拓审判思维，通过多途径的汇报研究和请示，力求将纠纷化解在法度之内，情理之中，促使审判活动的社会效果与法律效果相统一。

　　3、关于立案机构功能定位问题。在立案机制的改革摸索中，根据立案庭所应担负的职能和作用，应将其功能定位于“三个服务”和“一个启动”， “三个服务”即是为领导管理决策服务、为法官审判业务服务、为当事人诉讼活动服务，“一个启动”即是启动各类案件审判和执行。但在当前基层人民法院，普遍都将立案庭定位于管理单位，以管理单位序列来配备工作人员及经费，笔者认为，过分强调立案庭的管理地位，其实并不利于司法公正和诉讼效率的充分实现，反而容易造成审判工作的脱节和混乱。基层人民法院立案庭目前所担负的八大项工作，充分说明立案庭应当是一个集审判业务和管理功能于一身的综合部门，虽与其他审判庭室同属一级人民法院的内部二层单位，但由于其自身职责的宽泛与重大，其影响力已然超越于其他单纯审判业务部门，在某些具备改革超前意识的基层人民法院，已经将立案庭升级改造成为诉讼服务中心或者是立案信访局。笔者认为，这种功能定位是比较准确和科学的，能够极大的推动审判执行工作的高效有序开展。

　　4、关于立案机构的组织框架。基层人民法院立案机构的设置应当是适合于立案信访职能工作的开展，应根据立案需要设立岗位诸元，应有明确的职权分工，且人员职权责相配套。从当前法院立案职能看，基层人民法院立案机构多具有立案、信访和审判流程管理职能。但纵观立案实务，部分内置岗位设置不合理，人员配套不科学，以致严重影响和制约立案信访功能的极大值发挥。笔者考虑，可以依据立案机构的八大功能，在立案机构内部设置以下三级部门。

　　⑴立案审查组。工作人员拟定为1—2人为宜，专司以下功能：①各类案件的立案审批与审查。②各类上诉案件的登记与移送。③管辖异议的审查与裁定。④司法救助的审查与实施。

　　⑵立案调解组。工作人员拟定为1—2人为宜。专司以下功能：①对简易案件在立案阶段进行调解，并与人民调解、行政调解相联动，分流化解纠纷与矛盾。②实施诉前保全和证据保全措施。③办理外地法院委托事项。

　　⑶立案窗口组。工作人员拟定为2人为宜。专司以下功能：①办理各类案件的立案手续和上网登录，并随机分案，杜绝当事人及代理人联系法官办案现象。②收转各类诉讼材料并分流送达。③对到访群众咨询提供法律服务，引导群众合法维权。

　　⑷信访再审组。工作人员拟定为2人为宜。专司以下功能：①办理各类信访的接待、登记、转发和化解，建立信访台帐、建立信访网络、规范信访流程。②对各类申诉案件进行再审立案审查，并作出结论。③归口统一信访案件的对外汇报与回复。

　　⑸书记员管理办公室。书记员多为聘任制，在许多人民法院已经单列为单独序列进行管理，由立案机构加以管理，便于书记员各项工作的开展。

　　另外，对于审判流程工作，审判流程管理属于人民法院审判控制系统，是设定制度后的行为监督过程，所以由立案之初的立案机构自检成效不大，往往流于形式。该项工作应从立案机构的职能中剔除，而由审判管理办公室来承担更为科学合理。

　　三、关于立案改革的发展方向

　　就基层人民法院立案工作本身而言，是一项纯粹程序性的工作。考察当今审判实践，程序公正本身有着重要的意义。程序公正是司法活动追求的目标，程序是诉讼的游戏规则，只有依据程序进行的诉讼才是法律意义上的诉讼。我们可以把审判比作是一场足球比赛，如果没有比赛规则，裁判员不是根据严格的规则程序进行裁判，那么这样的比赛结果是没有任何意义的。如果法官在审判时忽视了严格的程序，则会使当事人对案件审判结果的公正性失去信心。一些严重违反程序的行为如刑讯逼供、非法取证等，即使裁判结果是公正的，也损害了整个制度的公正，犹如采食了“毒树之果”，因此从根本上说是不公正的。

　　公正往往是一种相对的概念。司法的过程是一个再现过去的过程，需要在特定的时空条件下对过去进行判断，在有些情况下认定案件事实的问题并不像想象的那么简单，而且案件的事实并不总是泾渭分明，非黑即白。如一个民事案件，其判决结果往往只能是相对于当时的情况作出的相对公正的判决，这种判决本身有时也存在不确定性。所以，我们在指导思想上不能过于求真求全。从上述意义上说，通过程序公正来保障实体公正，并进一步全面实现司法公正是一条必经之路，程序公正可以作为实践中追求司法公正的切入点。

　 （一）立案改革目标问题。立案改革追求的目标为程序公正，程序公正是实体公正的保障。但信奉纯粹程序公正，将实体公正完全寄托于程序公正是幼稚的。片面追求实体公正，漠视程序公正是有害的。如何将现有的立法者创造的程序一般公正转化为程序个别公正是司法者的任务，立案改革就是保障由一般到个别这一转化过程的完成，即取纯粹程序公正理论的积极意义，以审判流程管理为核心，把诉讼程序细分为若干有序环节，通过程序公开、公众监督、审限跟踪，使程序公正得以实现，以保障实体公正，进而实现司法公正。

　 （二）立案定位问题。“立案庭”这一名词，仅代表其承担统一立案职能，是不全面的。根据其自身职能统称为诉讼服务中心或许更为贴切。法院任何建设都应当表示出司法者对法院文化的追求，都应顾及法的精神和要务，使之成为公平、正义的象征。随着立案改革的深化，不少基层人民法院设立立案大厅，立案流水作业，即提高了效率，也方便了人民群众的告与诉。

　 （三）立案改革的影响问题。立案改革应尝试断开当事人与庭审法官在开庭前的任何联系，保障司法公正和司法廉洁。立案、信访大厅的建设，使人民法院的审判区域依功能划开，相对隔离，使司法保持严明有序。立案改革与法院人事改革配套进行，初步划分了立案、审判、执行法官和审判辅助人员，为法官队伍分类管理奠定了基础。立案改革中推行了审判流程公开化，使审判程序由法院向社会公开，使司法公开向前大大迈进一步，立案改革要求利用现代科技手段管理案件，办公自动化程序大幅度提高，法院整体工作面貌将发生重大变化。立案改革实为审判改革战略之举，将对法院长远发展产生积极的影响。

　 （四）保持立案体制的原则性与灵活性统一。有的基层法院在“大立案”之初，对经验采取照搬，将立案权统一于立案庭，没有考虑农村当事人的实际，造成了部分边远农村和行动不便的当事人告状难。针对这个问题，笔者认为，应当按照“两便原则”，即方便群众、方便诉讼，实现立案“双轨制”。即农村当事人选择到立案庭立案的，由立案庭负责审查后转交人民法庭审理。对辖区案件当事人起诉到法庭的，由法庭负责审查立案。这样既坚持了立案运作机制，又方便了边远地区及行动不便的当事人就近诉讼，真正解决了告状难，减轻了当事人的讼累，从而真正贯彻司法为民的执法理念。

(作者单位：湖南省桃源县人民法院）