【摘　要】：人民陪审员制度是我国司法民主的客观要求，是司法工作坚持群众路线的重要体现，是人民群众参与政治生活的重要形式。文章以桃源县人民法院落实人民陪审员制度的情况为视角，分析了基层法院落实和完善人民陪审员制度过程中存在的问题，并对完善人民陪审员制度提出了建议。

　 【关键词】：人民陪审员制度；人民陪审员；问题；建议

　　人民陪审员制度是我国政治制度和司法制度的重要组成部分，是我国司法民主的客观要求，是司法工作坚持群众路线的重要体现，是人民群众参与政治生活的重要形式。贯彻落实人民陪审员制度，对于推进司法民主、促进司法公正，完善和改革审判制度具有重要的现实和历史意义。笔者对湖南省桃源县人民法院开展人民陪审员工作的有关情况进行了调查。

　　一、桃源县人民法院人民陪审员的基本情况

　　（一）人民陪审员队伍的组成情况。

　　该院首批人民陪审员为22人，经过2次增选及换届选任工作，目前共有人民陪审员52人。具体情况详见下表：

《桃源县人民法院人民陪审员信息统计表》

职业身份 年 龄

职业与身份 人 数 比 例 年龄段 人 数 比 例

党政干部 25人 48.1% 60岁以上 2人 3.8%

社区、村组干部 8人 15.3% 50－60岁 9人 17.3%

企事业单位人员 7人 13.5% 40－49岁 18人 34.6%

群团组织人员 4人 7.7% 35－39岁 13人 25%

专业技术人员 5人 9.6% 35岁以下 10人 19.2%

其他 3人 5.8%

学 历 性 别

学历层次 人数 比例 性 别 人 数 比 例

硕士 1人 1.9% 男 43人 82.7%

本科 23人 44.2% 女 9人 17.3%

大专 25人 48.1%

大专以下 3人 5.8%

　　可以看出，从职业身份上来看，党政干部占主导，占总人数的48.1%；从年龄结构上来看，40到49岁的为主体，占总人数的34.6%；从学历层次上来看，本科学历是主流，占总人数的44.2%。

　　（二）人民陪审员参与案件审理的情况。

　　《桃源县人民法院人民陪审员参审情况统计表》

年度 参审案件数 普通程序案件数 参审率

2006 280 469 59.7%

2007 275 444 61.9%

2008 233 373 62.5%

2009 265 365 72.6%

2010 285 392 72.7%

　　从2006年到2010年，该院人民陪审员共参与审理各类一审案件1238件。从参审案件类型上来看，刑事案件467件，婚姻家庭、继承纠纷案件424件，合同纠纷案件178件，权属、侵权及其他民事案件134件，行政案件35件。从上表可以看出，人民陪审员参审的案件类型主要是刑事案件与民商事案件，参审率一直呈上升趋势，表明该院人民陪审员工作正逐步走上正轨，并日趋规范化。

《桃源县人民法院2010年7—12月人民陪审员参审情况统计》

参审案件数 人　数 比　例

10—15件 1人 1.9%

5—10件 6人 11.5%

5件以下 29人 55.8%

0件 16人 30.8%

　　从上表可以看出，人民陪审员参审案件情况不均衡，有的工作积极，参审案件多；有的热情不高，经常以各种理由推辞或拒绝到庭，甚至还有从未参审的，出现了“只挂名、不做事”的情况，且比例较大。

　　（三）人民陪审员的管理情况。

　　根据全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）和《人民法院组织法》等规定，该院结合自身实际，广泛征求意见，于2009年制定出台了《桃源县人民法院人民陪审员管理办法》，并于2010年再次进行了修订和完善，对人民陪审员的地位与作用、职责与权利、管理与保障等都作出了明确的规定，为科学、合理地管理和使用好人民陪审员，为充分发挥人民陪审员在参与审判、协助执行、监督法官等方面的作用提供了制度保障。

　　1、组织保障。成立人民陪审员工作领导小组，设置人民陪审员工作办公室，挂靠政工室进行管理，具体负责人民陪审员的选任、培训、日常管理、考核等工作。凡审判庭需要人民陪审员参与审理案件的，当在开庭前5-8日向政工室申报。政工室在2日内确定人民陪审员，并电话或书面通知审判庭和人民陪审员。确定参加案件审理的人民陪审员时，一般情况下采取大轮班，在特殊情况下可根据案件情况和人民陪审员的特点采取随机抽取的方式，选派人民陪审员。人民法庭需要人民陪审员的，按规定自行在辖区的人民陪审员中确定，特殊情况也可申请辖区外的人民陪审员。

　　2、严格选任。在选任工作中，严格按照个人报名、单位推荐、走访座谈、组织考察、人大任命等程序，把符合基本条件，且愿做、善做陪审工作的人员吸收到人民陪审员队伍中来。在考察过程中，注重邀请人大内司委、司法行政部门等共同组成考察组，并请公安机关协助进行有关调查，以走访、座谈、面谈等形式，广泛听取各方意见。

　　3、培训考核。采取庭审观摩、座谈交流、集中学习、以会代训等方式进行业务培训。开办岗前业务培训班，培训不合格的不能上岗。为人民陪审员征订《司法文件选编》和其他法律法规等书籍，不断更新陪审员的法律知识，拓宽知识面。选派资深法官进行法律讲座，培养人民陪审员准确把握案件争议焦点、掌握询问技巧和分析判断证据以及评判案件的能力。开展经验交流，组织学习讨论，邀请优秀人民陪审员传授知识、介绍经验。

　　4、奖惩措施。建立人民陪审员信息库和业绩档案，每年对人民陪审员的工作态度、出勤出庭、学习培训、参审效果等进行全面考核。对表现优秀的人民陪审员，给予一定的奖励，并积极推荐参加上级组织的各种培训考察活动；对工作不积极、不到位、不称职的，报请县人大常委会予以相应处理，直至免除人民陪审员职务。

　　5、经费保障。经县人大的批准，县财政每年都拨一笔专款用于该院人民陪审员的经费开支。人民陪审员参加审判活动的交通、就餐费用，由院里给予补助，每参与陪审一件案件补助100元，无固定收入的同一个案件每增加一次开庭补助50元。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，由所在单位支付工资、奖金和其他福利。

　　二、落实人民陪审员制度过程中存在的问题

　　人民陪审员制度在该院实施以来，取得了较好的效果。人民陪审员的大众知识与法官的法律专业知识形成了有效互补，拉近了法官与民众之间的距离，体现了司法民主，促进了司法公正。但是，在该制度实施的过程中，仍然存在着一些问题。

　　（一）思想认识不够到位。

　　近年来，虽然人民陪审员制度得到了广泛的宣传，但社会公众对人民陪审员制度了解还不够深入。少数陪审员所在的单位领导对陪审制度认识不够到位，对陪审工作支持不力，难以为陪审员履职创造良好的工作环境。少数法官认为陪审员法律知识和水平有限，忽视人民陪审员的作用。少数陪审员自身素质不高，参与意识不强，没有很好地履行职责。

　　（二）履职时间无法保证。

　　一个案件的审理需要多次阅卷、庭审、合议，而大多数人民陪审员都有自己的工作，因此，经常造成二者时间上的冲突，影响了法院案件的审理效率。另外，部分人民陪审员（特别是农村地区）所处地域距离较远，也不能保证按照排期开庭时间参加庭审。在该院，人民陪审员临时有事不能出庭审理案件的情况时有发生，这时就需要另行指派别的人民陪审员，不仅影响了案件的审理效率，而且也浪费了审判资源。

　　（三）“陪而不审、审而不议”的现象仍然存在。

　　1、法官把人民陪审员当成“花瓶”，虽然有法律条文明确指出人民陪审员和法官平等，但在实际庭审中，部分法官根本不给人民陪审员发表意见的机会，人民陪审员有时甚至连嘴也插不上。在庭审中，审判长、审判员参加诉讼全过程，而人民陪审员仅在开庭时或开庭后才介入案件，造成陪审员与审判长所获得的案件信息不对称。

　　2、人民陪审员大多数是由单位推荐的，多数是党政干部，许多人把陪审当成单位分派的一项任务来完成或是把人民陪审员仅仅作为一种荣誉称号，对陪审持无所谓态度。由于人民陪审员的选任标准不统一，资格条件缺乏法律明确规定，导致人民陪审员素质参差不齐，审判员与陪审员的知识落差明显，使其并不真正具备监督法官和真正参与审判的能力。

　　3、有些陪审员往往在庭审当天才阅读案卷，有的甚至根本没有阅卷，对案件不够熟悉，所以在庭审中，陪审员或开庭时坐一坐，只陪不审；或根据审判长的要求做些调解、协调工作；或盲目附和审判长的意见，成了陪衬。因此，实践中经常出现人民陪审员“陪而不审、审而不议”的现象，使得人民陪审员制度流于形式。

　　（四）选任范围过窄，缺少民意代表性。

　　人民陪审员制度的精髓在于司法民主性，价值在于民意代表性。民主的首要含义在于社会成员的广泛参与。司法民主的量化指标之一就是社会成员参与司法过程的广泛性。要使陪审员成为无偏见的法律事实认定者，就是要尽可能地扩大潜在候选陪审员的范围，以真正代表社区民众。目前，陪审员多数集中在党政机关、企事业单位以及人民团体中。在挑选和确定人民陪审员的时候，也多从政治面貌、学历、专业、职业、经历等方面考虑。这些都在很大程度上限制和影响了人民陪审员的代表性。

　　（五）监督管理机制不健全。

　　由于对人民陪审员缺少明确的监督管理措施，导致陪审员的风险意识、责任意识不强，有的陪审员以各种理由敷衍塞责，或多次推辞不到庭，或不认真参加庭审和合议，影响了司法权威和法院形象。

　　（六）人民陪审员出庭的着装问题。

　　很多人民陪审员都反映，在庭审中法官统一着法袍，而陪审员的穿着却五花八门，男的陪审员穿衬衫、T恤、夹克、西装等，女的陪审员则穿连衣裙、套裙等，各式时装色彩斑斓，有的还穿金戴银，有的还比较暴露。显然，这些人民陪审员的自由随意着装，与法庭上庄严肃穆的氛围形成鲜明的对比，显得不协调。

　　三、落实和完善人民陪审员制度的几点建议

　　(一)从立法上完善人民陪审员制度

　　1、恢复人民陪审员制度的宪法地位。

　　司法制度是政治制度的重要组成部分，陪审制度是司法制度的重要组成部分，必须要有宪法的明确依据，使其获得具有宪法保障的稳定性；通过陪审的形式参加司法审判，也是公民所享有的基本政治权利之一，属于基本人权范畴，其重要性和根本性也需要由宪法加以肯定。对此，在宪法中应明确规定：“人民法院审判案件，依照法律的规定实行人民陪审员制度”，使其重新获得宪法地位。也只有在《宪法》这一根本法的高度上设计这个制度，才能在社会中形成尊重审判、尊重人民陪审员、尊重人民陪审员制度的法制理念，实现人民当家作主，确保“人民主权”在司法审判中的真正确立。

　　2、加快《人民陪审员法》专项立法的步伐。

　　目前，有关人民陪审员制度各个法律文件之间的规定还不统一，在新法和旧法之间、上位阶旧法和下位阶新法之间、同位阶法律之间存在着矛盾冲突，主要表现在:第一，关于人民陪审员制度的适用范围，《决定》第二条作了明确规定。《人民法院组织法》和三大诉讼法仅仅规定了人民法院审理第一审案件，没有明确哪一类案件仅由审判员组成合议庭审判，哪一类案件必须由审判员和人民陪审员共同组成合议庭。第二，关于人民陪审员权利义务的规定比较混乱，《人民法院组织法》和《刑事诉讼法》中规定人民陪审员与审判员享有同等权利，《民事诉讼法》规定陪审员与审判员有同等权利和义务，《行政诉讼法》未作规定，《决定》规定人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。第三，称谓上还不统一，在《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》和《决定》中表述为“人民陪审员”，在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中却称为“陪审员”。笔者认为，应加快人民陪审员制度的专项立法步伐，依托《决定》实施以来的成功经验做法，总结各地法院的探索实践，借鉴吸收理论界的合理建议，适时制定出台《人民陪审员法》，明确人民陪审员参审案件的范围、任职资格条件、权利义务、管理培训和职务保障等内容，消除不同法律之间的矛盾冲突，从法律的各个层面进行强化，为人民陪审员制度的适用提供统一、衔接、全面的法律依据。

　　（二）完善人民陪审员培训制度。

　　人民陪审员在案件审理过程中，具有与法官同等的权利，既可以认定事实，也可以适用法律。因此，必须要有一支较为知法、懂法，熟悉人民法院审判工作的人民陪审员队伍。加强对人民陪审员的培训不仅十分必要，而且意义重大。要完善人民陪审员的培训制度，对人民陪审员进行初任培训和定期培训。人民陪审员的岗位培训，要纳入人民法院的年度培训计划。人民陪审员的培训内容，应当包括审判制度、法律法规、司法解释、证据规则、审判道德和审判纪律等，重点是提高人民陪审员的法律素质和参审能力。

　　（三）完善人民陪审员的责任承担机制。

　　我国法律对人民陪审员应当承担的责任规定不全面，为人民陪审员滥用职权埋下了隐患。日本《裁判员法》对陪审员的相关责任作出了规定，陪审员泄露评议的经过、评议意见、评议人数，其他法官或陪审员对事实认定和量刑所发表的意见的，可以构成泄露秘密罪；候选陪审员在质问程序中做虚假回答的，可构成虚假回答罪。为了确保陪审员按时出庭和公正审理，法律还规定其他处罚措施。裁判员和替补裁判员没有正当理由不出庭或不到场，或者没有正当理由拒绝宣誓的，主审法官可以决定给予罚款。我国在规定人民陪审员的责任时，可以借鉴以上日本的做法。此外，对于人民陪审员违反审判纪律的行为，人民法院可以向所在单位发出行政处分的司法建议；对于人民陪审员因为故意或重大过失导致人民法院承担国家赔偿责任的，人民法院可以追偿。这对促使人民陪审员认真负责完成陪审工作有重要意义。

　　（四）扩大人民陪审员参审的合议庭。

　　在我国的审判实践中，一审合议庭一般由1名人民陪审员和2名职业法官组成，人民陪审员就人数而言在合议庭中并不占优势，并且我国裁判结果的做出只需简单多数通过即可，因此，人民陪审员的判断对裁判结果没有实际影响。加上在社会转型时期，各种矛盾叠加，多种纠纷突出，进入法院诉讼程序的案件也呈现新型化、复杂化的特点。为充分发挥集体智慧，进一步扩大司法民主，最大限度地确保司法公正，建议必要时扩大人民陪审员参审合议庭人数，合议庭人数可以增加至5人或7人，法官与人民陪审员的比例即为2：1或3：2或4：3（主要是在处理特殊案件时考虑，如：涉及农民土地补偿纠纷等民生类案件，涉及集团诉讼案件，有重大社会影响的案件，疑难案件等）。

　　（五）明确人民陪审员参与审理的案件范围。

　　在我国，《决定》也对适用人民陪审制度的案件类型做出了规定:审理社会影响较大的刑事、民事、行政案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行。但是，何为“社会影响较大”，法律并没有做出明确界定。这一笼统规定使法院在审理案件过程中不容易把握适用人民陪审员制度的案件范围。笔者认为，我国法律应该从案件的性质、法定刑、诉讼标的额等因素出发，对“社会影响较大”做出明确规定。如法国的陪审制度只适用于重罪案件，重罪案件是指判处10年以上有期徒刑或无期徒刑的案件。各地人大及其常委会应根据法律从各地实际情况出发对“社会影响较大”案件做出详细、具体的规定。

　　从适用的审级来说，《决定》仍将人民陪审制度的审级限定于一审程序，不利于陪审制度作用的有效的发挥。在我国，二审和再审程序既有法律审又有事实审，二审法院和再审法院可以改变原审法院对案件事实和法律的认定，这其中当然包括人民陪审员和法官共同作出的认定，但又在二审和再审中排除了人民陪审员的参与，使人民陪审员认定的权威性大打折扣。其次，从陪审制度的作用来看，陪审制度对于案件的公正审判和民主监督有独特作用，应当贯穿诉讼程序的始终。因此，笔者认为，有必要在人民陪审员制度不断完善的前提下，将其引入二审和再审程序，以支持和保障人民陪审员对对案件的裁决和对司法权的彻底监督。

　　同时，还可扩大人民陪审员的工作领域，他们不仅可以参与案件的审理，还可以参加庭审以外的司法活动，如执行、调解、听证等。要借助人民陪审员的力量，充分发挥他们的独特作用，参与案件办理的全过程，与法官一道处理案件、调解纠纷、化解矛盾。

　　（六）完善人民陪审员选任机制。

　　我国法律规定，担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。而我国的现实国情是农村人口占绝大多数，虽然经过这几年的发展，但是大部分的社会公众仍不具备担任人民陪审员的资格。如果人民陪审员由精英组成，那么他自然失去了平民的视角，不太可能站在社会公众的立场上代表普通公民的价值观念对案件进行评议，人民陪审员制度也就失去存在的意义。因此，以大专文化作为人民陪审员的资格限制是不合理的。当然，不规定大专文化程度并不意味着不考虑人民陪审员的文化水平，如果人民陪审员完全没有文化，确有可能影响对整个案情的理解。笔者认为，可对人民陪审员的文化程度限定为高中(中专)以上学历比较合理。

　　人民陪审员的选任要注意广泛性与代表性相结合。要通盘考虑不同的行业、职业、民族、性别、党派等因素，吸收不同层面的公民参加。要注重把人民陪审员的平民性、地域性与专业性结合起来。

　　要防止人民陪审员走向职业化，注意均衡分配，不能让少数人民陪审员从事过多、过久的陪审工作。要坚持换届制度，每届任期为三年，在保留原有队伍不少于三分之一的基础上开展换届或增选工作，保持人民陪审员队伍的稳定性与连续性。

　　在安排具体参审时，要坚持随机为主、专业行业为辅的原则，在一些特殊案件审理中可以考虑选取有专长的人民陪审员参审，以弥补法官在生活经验、思维方式、知识领域等方面的局限性，例如邀请教育系统、关工委的同志参与未成年人犯罪案件的审理；邀请有专业技术职称的人民陪审员参与医疗纠纷、劳动争议等案件的审理；邀请基层工作经验丰富的人民陪审员参与婚姻家庭纠纷、相邻权纠纷等案件的审理。

　　（七）建立和完善相关的诉讼制度

　　1、建立申请、回避制度。

　　应充分尊重当事人的权利，满足他们的合理合法需求。只要不违反法律规定，没有安排人民陪审员参审的，凡当事人申请，可以安排人民陪审员。安排了人民陪审员参审的，如当事人申请拒绝，可以不予安排。同时要实行回避制度，当事人可以申请人民陪审员回避，法院应参照有关法官回避的法律规定执行。

　　2、确立完善的证据制度

　　中国相关的证据制度不尽完善，如证据资格、证明力大小、证据的排除规则等都很粗糙，不便于没有司法经验的人民陪审员操作使用，使其在判断证据、认定事实时难免受职业法官的引导或影响。因此我国目前的证据立法改革必须要考虑人民陪审员制度的存在，增设相关的证据规则。

　　结 语

　　人民陪审员制度作为适应新形势和应对新挑战的一项富有鲜活生命力的法律制度，有其重要而现实的意义。如何落实人民陪审员制度，真正地发挥其积极的作用，需要各级法院与社会各界的共同努力。如今正处于社会转型时期，人民群众对司法公开、司法公正有了更高的要求，这需要我们不断挖掘和拓展人民陪审员的职能，进一步完善人民陪审员制度，最大限度地发挥人民陪审员的作用，在推进司法民主、促进司法公正上作出应有的贡献。

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（作者系桃源县人民法院院长）