我国的人民陪审制度是指国家审判机关根据案件性质，采取从普通公民中选择并吸收一部分人，暂时赋予他们与法官同等的权利，在审判工作人员的指导、引领下参与案件审判的一种司法制度。它是人民群众参与国家管理，实现司法民主、遏制司法腐败、保证司法公正的有效形式。[1]由于陪审制并不是我国“土生土长”的司法制度，其核心价值的要求与当前中国司法实际不可避免地发生着矛盾和冲突，因此还存在着许多需要改进和完善的地方。

    一、我国人民陪审制度的沿革与核心价值的演变

    从来源上说，我国的人民陪审制度属于“舶来品”，这一制度最早可以追溯到古希腊时期，在著名政治家梭伦实行的一系列改革中，其中一项措施就是设立被称为“赫里埃”的公民陪审法院。而从严格司法制度上讲，现代陪审制起源于中世纪的英国，并不断为其他英美法系国家所承袭，最终在美国得到了充分发展。[2]最早将陪审制度引入我国的是伍廷芳和沈家本先生，自1906年《刑事民事诉讼法草案》首次推行该项制度以来已有一百余年的历史。在我国，陪审制度的沿革之路是曲折反复的，归纳起来大致经历了三个阶段，其核心价值也根据不同时代的需求不断地演变和发展着。

    （一） 陪审制度的确立与发展阶段

    从某种意义上说，陪审制是古代西方国家“奴隶民主政治的产物”，然而我国不论是奴隶社会还是封建社会，在几千年的历史长河中实行的都是专制政体，没有产生陪审制的环境和土壤。[3]清末、民国时期虽然也制定了有关陪审制的法律，但却未付诸实施。陪审制度在我国真正得以确立，应当是以1932年中华苏维埃中央执行委员会颁布的《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》为标志。建国之后，起临时宪法作用的《共同纲领》也明确规定将人民陪审制度作为一项基本的司法审判制度，而1954年确定的《宪法》更是把人民陪审员参与案件审判工作上升为宪法原则。至此，人民陪审制度才在我国真正发展起来。[4]但笔者认为这一时期陪审制度的核心价值主要体现在政治领域，一方面，在革命时期敌我斗争复杂的形势下，吸收人民群众参与审判案件，可以更快、更准确地查清案件事实，有利于将广大群众团结在党的周围，维护革命政权；另一方面，中国共产党旗帜鲜明地指出要让人民当家作主，采用人民陪审制度正是对国民党独裁统治的否定，所以当时的人民陪审制度，与其说是一种审判制度，不如说是一种政治制度更为贴切。

    （二） 陪审制度的中止与恢复阶段

    “文革”期间，我国的司法制度受到了强烈地冲击和破坏，人民陪审制度也名存实亡。“文革”结束后，各项法律制度逐渐恢复，1978年《宪法》和1979年《法院组织法》、《刑事诉讼法》都重新规定了人民陪审制度。但是，从20世纪80年代初开始，陪审制度在我国有明显的淡化趋势。1982年《宪法》没有规定人民陪审制度，且1983年新修改的《法院组织法》删除了原有的关于陪审的规定。至此，陪审制度已经从宪法原则地位下降为诉讼法中的原则，实践中，甚至成为可有可无的制度，因为根据法律法规的具体规定，法院自己可以决定在审判一审案件时是否采取陪审制度。[5]笔者认为，在这一阶段陪审制度之所以被弱化，是因为受到了“文革”的影响，因为从极端主义的角度来看，陪审制度会导致“多数人暴政”的后果，而“文革”期间“砸烂公检法”、群体审判等事实也证实了这一点。此阶段立法机关刻意弱化陪审制度，是为了防止人民群众过度高涨的“革命”热情干扰司法的正常运行，所以在当时的特殊背景下，陪审制度无法彰显其价值所在，仅仅是沦为了一种书面的、形式上的制度。

    （三） 陪审制度的发展上升阶段

    从1998年开始，随着体现审判公开精神的“阳光审判”在各地法院实施，人民陪审制度在贯彻审判民主、审判公开原则和保障司法公正中的作用得到进一步的认识，因此，人民陪审制度在立法和实践中又一次得到重视与发展。这一发展的标志性事件是2004年8月28日十届人大常委会正式通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），以立法的形式对这项制度予以完善。[6]六年来，人民陪审制度发展迅速，陪审案件数量大幅增长，仅从2005年5月至2007年6月的短短两年间，全国人民陪审员参与审理案件64万余件，人均审理案件13.82件，占普通程序案件总数的20.09%。[7]在陪审制度再次彰显活力引起社会各界广泛关注的同时，笔者认为它仍然存在着一系列的问题，这些问题存在的根本原因是由于其价值取向的偏差。具体而言，当前人民陪审制度所追求的核心价值是实现人民民主、实现群众监督，这就带有一定的政治功利性——即在法律实践中彰显执政党的执政特色，虽然就其本身而言是正确的，但无疑给陪审制度的形式化创造了条件。

    笔者认为，陪审制度之所以有存在的必要，其终极追求应当是充分保护平民的正义观，将普通百姓朴素的价值理念渗透在审判活动中，以此来矫正精英思维的片面性和固定性，实现一种“混合的正义”。换言之，陪审制度追求的是有限的司法独立和有限的司法民主的结合，目的在于在“专制司法”和“平庸司法”之间确定“正常司法”的位置。[8]这个目的应当是根本，在这个基础上，再谈实现民主、体现公开、提升素养、提高质效等其他一系列具体目标才有实现的可能，否则就是空中楼阁、舍本求末，看来光鲜，实际上埋下了很大的隐患。

    二、当前我国的人民陪审制度存在的问题

    前文已经指出，人民陪审制度更应该是一项司法制度而不是政治制度，更应该去追求“混合正义观”的实现而不是刻意来体现人民当家作主，这样才会在实践中更具有司法价值。然而，当前我国的人民陪审制度带有太多的政治烙印，在司法实践中对陪审的终极价值有着深刻的影响。下面，笔者将平民正义观的实现为视角，从四个方面阐述我国人民陪审制度存在的问题。

    （一）人民陪审制度的制定存在矛盾与缺漏

    1、缺乏明确的宪法依据

    人民陪审制度作为公民的基本权利、司法民主化的重要标志和国家司法制度的一个基本原则，本应在《宪法》中加以规范。而我国1982年修订《宪法》时却将陪审制度删减了，这就意味着现行的人民陪审制度失去了宪法依据，只能在《人民法院组织法》和三大诉讼法中体现。虽然，2004年出台的《决定》是我国历史上第一部关于人民陪审制度的单行法律，从一定程度上弥补了陪审制度的缺陷，但从位阶的角度看，缺乏根本大法支撑的陪审制度地位仍然不高，人民法院在实际操作时很容易将其作为一项“锦上添花”的工程来“装扮”，而根本不会在意人民群众正义观能否实现这个核心的问题。[9]

    2、相关法律规定之间存在冲突

    由于《人民法院组织法》和三大诉讼法制定或修订的时间不一致，导致现行的几部法律中关于陪审制度的规定不一且表述混乱：一是在是否作为基本原则方面，三大诉讼法并不统一，《刑事诉讼法》是将人民陪审员制度作为了一项基本原则，而《民事诉讼法》、《行政诉讼法》均未包含陪审制度；二是在权利的规定方面，《人民法院组织法》和《刑事诉讼法》都规定人民陪审员在人民法院执行职务时同审判员有同等的权利，而《民事诉讼法》规定的却是在执行陪审职务时才与陪审员有同等的权利义务。此外，还有一些细节方面的不统一，比如《法院组织法》和《刑事诉讼法》对相关人员的称谓都是“人民陪审员”，而《行政诉讼法》和《民事诉讼法》称谓却是“陪审员”，这很大程度上影响了人民陪审制度的严肃性。

    （二）人民陪审员遴选方式中存在的问题

    1、人民陪审员的选任资格不能体现平民性

    《决定》第四条规定：“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度”。《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》（以下简称《意见》）第二条也规定：“确有困难的地方，以及年龄较大、群众威望较高的公民，担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽。”显然，在我国有一大批普通群众是不具备担任陪审员的资格的，按照立法者的思路，文化程度高的人更容易胜任陪审员这一职位，因为他们的知识更为丰富，作出的判断也应当更加高明。而事实上，审判中吸收人民陪审员并不是为了为合议庭增加一个更为理性的精英级人物，相反的，我们就是为了避免审判落入精英思维形成的人为窠臼。一名合格的人民陪审员必须具备的应该是道德良知、社会经验和一般公众的价值观，而不是法律知识和相当的文化程度。对人民陪审员设定大专以上文化学历的限制，将剥夺许多公民担任陪审员的权利，这有悖于陪审制度的本质。

    2、人民陪审员的产生方式带有限制性

    根据《人民法院组织法》，人民陪审员应该由基层人民代表大会在广泛征求群众意见的基础上选举产生，但是在实践中，这种产生方式一直没有能够实现。而2004年出台的《决定》第8条再次规定了陪审员的产生方式，要经过单位推荐/本人申请、上级审查、院长提出以及人大任命四个步骤，非常规范，但也更加刚性，接近于行政程序的运作。以云南省曲靖市两级法院2007年的数据为例，153名陪审员中，党政机关工作人员占78%，事业单位工作人员占12%，企业单位工作人员占10%，可以看出这种产生方式引入的陪审员几乎都是社会的精英阶层，而在我国人口比例中占绝对份额的农民和工人很难获得一席之地，这说明虽然《决定》并没有硬性地限制人民陪审员的选任资格，但实际上已经使平民担任陪审员变得异常艰难。

    3、人民陪审员的任职期间缺乏科学性

    根据《决定》，人民陪审员的任期为五年，与法官的任期完全一致，这就造成了部分陪审员异化为职业法官，成了专门执掌国家司法权力的一个群体，从而变相剥夺了绝大多数民众参与审理案件的机会。从司法实践中来看，这一任期制刚好解决了审判力量不足的问题，有些法院对没有正式工作的人民陪审员长期连续使用，使陪审工作成为某些人民陪审员的固定职业。最高人民法院研究室统计工作办公室的覃丹认为：“人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性，不能出于缓解审判压力的需要或者方便陪审的考虑，将陪审任务固定地长期地交给少数陪审员。”[10]因此，这种任期制会不断把陪审员改造为不算合格的“审判员”——即既不精通于法律适用、又被抹杀了朴素的正义观的参审人员，这明显有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判中应起的作用。

    （三）人民陪审员陪审过程中存在的问题

    1、人民陪审员的权利得不到保障

    《决定》第一条规定：“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”可以看出，人民陪审员并不是与法官相分离的，而是与法官结合成一个整体，共同听审、共同分析案件、共同讨论并做出裁决。然而因为人民陪审员没有经过法律专业培训——事实上我们也不应当要求其具备法律知识和司法经验，所以对于司法审判这一专业性极强的工作来讲是很难独立胜任的。司法的专业化注定人民陪审员在法院的裁判中只能是起一个配角的作用，无法切实履行法官那样的同等权利，所以在实际中，法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序性文字材料。即使是陪审员参与了审判活动，在作出判决时，作为陪审员的普通公民往往因为信服于职业法官的专业知识，从而自然地产生一种权威屈从心理，在表决时总是遵从职业法官的意志。这样，陪审的作用无从发挥，产生了“陪而不审、审而不议、议而不决、决而不判”的现象。[11]

    2、人民陪审员陪审案件的范围不明确

    《决定》第二条规定了人民陪审员的审案范围：“社会影响较大的刑事、民事、行政案件；刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”这对于之前《人民法院组织法》和三大诉讼法对陪审员审案范围过于笼统的规定是一个进步，但是仍然具有较大的弹性，因为判定案件是否具有较大的社会影响的权力在人民法院，所以法院对很多案件都可以自行决定是否采用陪审制度。在司法实践中，一些法院并不重视陪审员在重大案件中的影响力，而是为了解决案多人少的矛盾，在合议庭缺人手时，随便拉两个陪审员陪坐，形成实质上的独任审理，把陪审员当作“消防员”。这种做法造成的后果只能是让人民群众对陪审员的作用不能产生认同感，也会觉得陪审就是“陪衬”，还不如全由审判员组成的合议庭来得权威。根据最高人民法院的统计数据显示，2005年到2007年的三年间，由当事人申请陪审员参审的案件仅占参审案件的8‰，[12]这也从一个侧面反映了陪审制度在群众心中的实际地位。

    （四）人民陪审员管理体制上的问题

    1、缺乏专门的人民陪审员管理机构

    根据《实施意见》第11、15、17条的规定，人民陪审员的选任、培训和考核等管理工作由人民法院会同同级司法行政机关共同进行，这一规定并不合理，因为人民陪审员是从公众中产生的，不属于法院的在编人员，和法院没有隶属关系；更重要的是，陪审制度的一个主要功能就是民主监督，如果监督者反而受被监督者控制，那么监督的效力无疑大打折扣。此外，人民陪审员权利义务、职能作用与法官基本一样，所从事的审判工作与司法行政工作几乎没有联系，司法行政机关也不了解陪审员的工作情况，所以让司法行政机关介入人民陪审员的管理是没有必要的。

    2、人民陪审员的惩戒制度较为模糊

    谈到腐败问题的控制，必然涉及到两个方面的问题：一是事前有没有专门的机构和人员进行监督和教育，有效预防陪审员腐化堕落；二是事后有没有详尽具体的惩戒制度，对出现不同程度腐败问题的陪审员进行惩戒。按照我国目前的陪审制度，对于第一个问题，一般都是由人民法院来完成，这里的监督教育也只是普遍性的，不具有针对性；对于第二个问题，《决定》和《实施意见》都有规定，但仍然比较模糊，缺乏明确具体的操作措施。例如《决定》第17条规定了“违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的，由院长提请同级人大常委会免去其职务”，也就是说如果尚未构成犯罪，惩处仅仅是免去陪审员职务，这个约束力明显过小，而《实施意见》给予的补充规定：“可以由基层人民法院书面建议其所在单位依照有关规定给予处分”，也不能约束个体工商户、农民等无工作单位的陪审员，所以现行法律条文对人民陪审员的监督惩处制度有待进一步规范。

    三、 我国人民陪审制度的完善方法

    （一）进一步规范立法

    1、以宪法明确人民陪审制度的地位

    作为国家根本大法的《宪法》曾在1954年和1978年两次对陪审制度作出规定，使其获得相当高的法律地位，虽然那一时期的政治色彩较浓，但是普通群众的正义观念却是切切实实地融入到了审判活动之中，而且为人民法院所高度重视。鉴于此，笔者认为在新时期，我们应当结合时代赋予人民陪审制度的新特征，再次将其列为《宪法》的基本原则，提高其法律地位，使相关立法避免无据可依的尴尬局面。

    2、不断完善与人民陪审制度相关的法律规定

    鉴于三大诉讼法和《法院组织法》等相关法律对陪审制度的规定不统一，极大地影响了人民陪审制度的严肃性。因此，笔者认为应当首先对这些法律中关于人民陪审制度的表述进行规范，避免司法实践中“扯皮”现象的发生，然后对这些法律中的陪审制度不断作出更加全面、更具有可操作性的规定。此外，笔者认为仅仅依靠《决定》、《意见》、三大诉讼法和《法院组织法》还是不能彻底解决人民陪审制度在法律规定上的问题，建议在时机成熟的时候出台《人民陪审员法》，直接将陪审制度中涵盖的种种问题囊括其中，既进一步提升了陪审制度的法律地位，又可以将各类繁杂的规定串成体系，更能够避免多部法律规定的矛盾冲突。

    （二）进一步完善选任方式

    1、对选任资格限制进行修改

    笔者认为挑选合格的人民陪审员，首先看的不是其学历有多高、素质有多好，而是真正期望致力于陪审工作，促进司法正义，只有达到这个条件，人民陪审工作才会真正产生推动力。所以在人民陪审员的选任资格上，笔者认为首先应当放宽限制，不要局限在“大专以上学历”这样的范围内，应通盘考虑不同的行业、职业、民族、性别、党派等因素，吸收不同层面的公民参加，尽可能地扩大潜在候选人范围，让一些能够代表基层民意的、具有着朴素正义观的工人、农民都有机会加入陪审员的行列；但同时也要提高标准，尽量避免公务繁忙无暇旁顾的同志担任人民陪审员。

    2、科学地规定产生方式

    从我国的陪审实践来看，选举产生的陪审员大多缺乏基本的法律训练，且往往因本职工作缠身而难以按时履行陪审职责；单纯的推荐制又容易将普通群众排斥在外，而为一些行政机关工作人员、人大代表以及政协委员担任人民陪审员设置了方便之门。因此笔者认为，应该科学规定人民陪审员的遴选方式：留出必要的选举名额，明确规定必须从社会各阶层中按照一定比例进行选任，以选出能够代表基层民意的普通群众；对申请担任人民陪审员的，一般情形下单位都应该准许，上级、法院院长以及人大常委会通常只应该进行形式审查，对于符合担任人民陪审员条件的，一律应该准许；对于以推荐方式产生的，一般应当限制人大代表、行政人员以及政协委员担任人民陪审员，以免导致角色冲突，从而影响法院公正行使审判权。

    3、增加人民陪审员的流动性

    《决定》规定陪审员的任期为五年，且对连任未作规定，这并不合理。笔者认为，应当把陪审员的任期修改为一年，而且连任不得超过两届；各地法院应当根据实际情况进一步增加人民陪审员的人数，降低每位陪审员的陪审频率，以此加大人民陪审员的流动性，防止陪审员在长期任职过程中导致的角色异化，保证陪审能够最大限度地体现“社会的良心”。

    （三）不断规范陪审权利和范围

    对于人民陪审员在陪审过程中权利得不到保障、盲目屈从于法官的意见、审案范围不明确、影响力不大等问题，笔者认为可以从以下几个方面解决：

    1、缩小陪审员的审判职能

    首先要明确的一点是，人民陪审员并不是法官，所以我们不能要求他们能够像法官一样根据事实来适用法律，而且在事实上，如果真是如此，那么陪审也就失去了意义。根据英美法系国家的做法，陪审团只被赋予认定事实的权利，而不被赋予选择法律、适用法律的权利，就是因为制度设计者坚信法官并不比陪审员有更高的认定事实的能力，而让陪审员去适用法律也与其能力不相适应。因此在实践中，我们也可以借鉴其做法，把陪审员与法官的职能区分开来，缩小陪审员的审判职能，把适用法律的权力交还给法官。这样，陪审员在陪审过程中将会更加专注，也会获得更多的话语权，以解决实践中存在的陪而不审，审而不议的问题。

    2、增加人民陪审员在合议庭中的比例

    目前我国法律规定人民陪审员在合议庭人数中的比例应当“不少于三分之一”，而在实践中，绝大多数法院也仅仅选择了三分之一这个比例，这就让人民陪审员“势单力薄”、缺乏自信，也容易产生从众的想法——更何况“从”的还是有绝对权威的法官。所以笔者认为，法律中应当明确规定有陪审员参与审理时的人员构成，一般而言，陪审员的人数应当要超过审判员的人数，而且在绝对数量上也要占优势，比如审判员有两人，陪审员就要有四人，这样才会有利于充分发挥陪审员的民间智慧，让他们畅所欲言、集思广益、取长补短、达成共识，以此来弥补法官“精英思维”的缺陷。

    3、应当科学确定陪审范围

    目前有这样一个误区，认为陪审员参审的次数越多，说明陪审员发挥的效能越大，也越能体现陪审制度在实践中的进步。但笔者认为陪审实际上是要“少而精”的，一旦面铺得太开，陪审员就会疲于应付各类案件，也容易导致“应付了事”的后果，而从群众申请陪审的反映也可以看出“陪审”这一模式是否显得有力或是深入人心与陪审员审了多少案件关系不大。笔者认为，可以选择一些案情比较复杂，社会影响力大的案件让陪审员参与审理，同时加大媒体宣传的力度，以此来增强陪审员的成就感与荣誉感，也让群众感受到陪审的特色与魅力。

    （四）建立更加科学的管理监督机制

    1、设立专门的陪审员管理机构

    目前我国人民陪审员的管理缺乏科学性和规范性，笔者认为应当设立一个专门的管理机构，对人民陪审员的选任选用、教育培训、经费保障、宣传监督等工作进行统筹管理。有一种意见认为陪审员是法院司法公正的监督者，那么由被监督者管理监督者是不妥的。但是在实践中，因为陪审员审理案件涉及到法院工作的方方面面，如果硬要找一个其他部门来行使管理职责，既无效率，又不经济。所以为了解决这一对矛盾，笔者认为可以在人大常委会内务司法工委增设一项人民陪审员的管理职能，但是把下设的办公室设置在人民法院，由人民法院具体运作，实质上的监督管理上仍然归属于人大。

    2、制定更加科学的人民陪审员问责制度

    目前法律对陪审员的处分规定较为笼统，操作时难以把握。笔者认为至少要从四个层面对陪审员的问责进行更加深入和具体规定：一是要明确问责机构，特别是要对农民、个体工商户、自由职业者等担任人民陪审员而无从寻求单位处分的情况进行规定；二是要对公务员等有具体职务而利用人民陪审员的身份进行违法活动的行为处分进行规定；三是要明确防止人民陪审员腐化的监督教育机构和人员；四是要加大对人民陪审员尚不构成犯罪但造成了严重后果的行为的处罚力度，而不仅仅只是一免了事，还应当有更加详细的处分措施。

参考文献：
[1]李杰、刘中正、丁国燕、颜飞：《试论我国人民陪审员制度的完善》载《内江师范学院学报》2006年第21卷（增）P115；
[2]刘萍：《陪审还是参审：这是一个方向问题》载《中国律师》2005年第7期P44；
[3]刘萍：《陪审还是参审：这是一个方向问题》载《中国律师》2005年第7期P44；
[4]林东云：《关于完善我国人民陪审制度的思考》载《漳州师范学院学报（哲学社会科学版）》2007年第7期P33；
[5]吴玉章：《陪审制度在中国的兴衰》载《读书》2002年第7期P105—111；
[6]何家弘：《中国的陪审制度向何处去》中国政法大学出版社2006年版P266；
[7]陈永辉：《中国特色人民陪审员制度建设取得明显成效》载《人民法院报》2007年9月4日第2版
[8]王庆廷：《人民陪审员制度功能和价值》载《人民法院报》2008年2月13日第5版；
[9]吕琴：《浅谈我国的人民陪审员制度及其完善》载《法学研究》2008年第6期P21；
[10]袁定波：《人民陪审员制度遭遇“四道坎”》载《法制日报》2008年5月8日第5版；
[11]胡加祥、樊春玲、单衍岭：《对<关于完善人民陪审员制度的决定>的几点思考》载《法治论丛》2006年第3期；
[12] 袁定波：《人民陪审员制度遭遇“四道坎”》载《法制日报》2008年5月8日第5版。

（作者单位：如东县人民法院）