【内容摘要】：审判管理是法院的一项基础性工作，是法院管理的核心，科学的审判管理能够提高审判质量、效率和审判效果，缓解法院当前案多人少的矛盾。而长期以来，人民法院对审判质量与效率缺乏科学、全面的评估手段，审判质效评估体系应运而生。质效评估体系以其评价、导向、激励、规范和监督五大功能，对于法院审判质效的量化管理，对于查找和改进办案、管理工作中的薄弱环节，建立审判管理长效机制都有极大的促进作用。但因案件信息录入差错漏、质效评估数据体系指标的设置不尽合理、对质效评估体系的认识及应用存在偏差等，影响了质效评估体系的准确性、合理性和目的性，最终损害了该体系作用的发挥。有鉴于此，本文提出实行信息录入归口管理、修改审判管理系统相关功能、加强信息录入培训和监督、调整质效评估指标、建立分类评估体系等建议，以完善审判质效评估体系。

　　【关键词】：质效评估体系　审判管理　完善

　　案件质量效率评估体系是指通过利用司法统计指标，结合各种统计资料，运用多指标综合评价的方法和技术，建立审判质量与效率评估的量化模型，实现在定性基础上的定量管理，提高管理的准确性和效率。该评估体系的产生有其必然性，并在实践中不断发展完善，也必将对人民法院审判管理工作产生深远的影响。

　　一、审判质效评估体系的肇始、发展

　　长期以来，人民法院对审判质量与效率缺乏科学的评估手段，基本上是以“改判率和发回重审率”为主要指标来评判审判质量，以“结案率”为主要指标来评判审判效率，导致了案件质效评价简单地由两三个指标决定的情况，缺乏一套科学的评价标准和评价体系。2003年12月10日,一套率全国之先的以探索新型综合性审判管理机制为目的的审判质效评估体系在江苏省“破茧而出”,并于2004年元月起在该省三级法院一体化运行，为审判质效评估体系建设作出了可贵的探索。2005年10月最高院发布的《人民法院第二个五年改革纲要》适时提出：“建立科学、统一的审判质量和效率评估体系。在确保法官依法独立判案的前提下，确立科学的评估标准，完善评估机制。”2008年1月最高院颁布的《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》中规定了审判公正、审判效率和审判效果三个二级指标，33个三级指标。其中：审判公正指标11个，包括立案变更率、一审陪审率、一审上诉改判率和发回重审率、生效案件改判率和发回重审率、二审开庭率、执行中止终结率、违法审判率、违法执行率、裁判文书质量。审判效率指标11个，包括法定期限立案率、法院年人均结案率、法官年人均结案数、结案率、结案均衡度、一审简易程序适用率、当庭裁判率、平均审理时间与审限比、平均执行时间与执行期限比、平均未审结持续时间与审限比、平均未执结持续时间与执行期限比。审判效果指标11个，包括上诉率、申诉率、调解率、撤诉率、信访投诉率、重复信访率、实际执行率、执行标的到位率、裁判主动履行率、一审裁判息诉率、公众满意度。该意见的颁布，为各地开展质效评估提供了统一的蓝本。与此同时，上海、浙江、四川、北京、湖南、福建等省、市各级法院也立足自身实际，建立并推行案件质效评估体系，并对构建案件质量效率评估体系进行了大胆的探索，最终促进了以审判质效评估指标体系为导向,以案件审判流程管理、法官审判业绩考评和岗位目标管理、案件质量评查、违法审判责任追究为管理手段的全方位、一体化的新型综合性审判管理机制的初步形成。

　　二、审判质效评估体系的五大功能

　　构建一个完善的审判质量效率评估体系，将成为人民法院审判管理工作日益科学化、规范化的反映，成为人民法院审判管理工作不断走向成熟的体现和标志。　审判质效评估体系在于通过分析审判工作态势和影响审判质量、效率的多种因素，为司法决策和完善审判管理提供科学依据，主要具有评价、导向、激励、规范和监督五大功能。

　　（一）评价功能

　　审判质效评估体系以其具体的量化模型能够全面、客观、公正地反映案件质量与效率。以浙江法院为例，省高院确定平均审理天数、平均执行天数、月均存案工作量、上诉案件平均移送天数等26项办案数据，对三级法院审判质效做“健康体检”，每月排名通报。各家法院办案质效的态势、办案工作中的强项和弱项、在全省法院上下左右之间所处的位置和差距一目了然。同时也可以为社会公众评价人民法院的审判工作提供客观、真实、公正的依据。

　　（二）导向功能

　　审判质效评估体系首先可对法院审判管理工作产生导向作用，其次也可通过建立客观公正、科学合理的法官审判业绩考评制度，把评估体系所体现的价值导向转化为法官的内在自觉，把审判管理的目标与法官的个人目标紧密结合起来，推动了审判质量效率的稳步提高。如通过结收案比和结案均衡度指标的导向，使法院改变办案年初放松、年终突击的积习，促进收结案动态平衡和审判工作良性循环。尤其是结案均衡度指标，要求不搞突击结案，不靠“突击运动”抓办案数量，对保持均衡结案和维系法院审判质量十分重要。按统计学中计算标准差的公式对各月结案量计算结果，所得数值越小，说明各月结案量的涨跌幅度越小，结案均衡度越好。该指标的设置，对各个法院审判质量效率运作和管理机制的完善,有着明显的积极导向作用。　通过审限内结案率、6个月以上未结案数、12个月以上未结案数等各项审判效率指标的导向，增强审限意识，降低案件平均审理期限，有效治理超审限和隐性超审限问题。违法违规延长、中止审限等规避审限制约的现象基本克服，法院长期难以掌控的隐性超审限问题也可得到有效控制。

　　（三）激励功能

　　只要实现岗位目标考核与审判质效评估体系对接，将审判质效评估数据作为法官业绩档案的构成部分，作为对法官立功受奖、评先选优、提职晋级的重要依据，势必对法官个人产生了明显激励效应。具体操作中可将质效评估情况每月予以通报，年终对考核实绩突出的部门分别给予重奖，对实绩突出的干警给予奖励，并纳入个人实绩档案，促进全院干警提高争先创优的意识和质量效率意识，产生有效的自我约束、自我激励效应。

　　（四）规范功能

　　科学的审判管理是保障、促进人民法院审判执行工作科学发展的重要基础和强大推力；审判管理不科学，势必会制约乃至阻碍人民法院全局工作的顺利发展。　审判质量效率评估体系将基层法院的审判执行工作纳入科学管理的轨道，通过评估体系指标量化，立足于现有的体制范围内建立一个长效的管理机制，用信息化的科学手段抓好第一要务。为不断改进办案薄弱环节提供重要参考依据，为加强法院管理，及时合理地组织调配好有限的司法资源，深挖内部潜力提供途径，并通过月、季度的收结案平衡实现全年收结案的良性循环。

　　（五）监督功能

　　审判质量效率评估体系以加强法院审判管理为目标，把基层法院的审判执行工作纳入科学管理的轨道，能有效减少和杜绝审、执活动中的各种违规失范现象，保障案件审判执行的质量、效率和效果，建立法院内部的动态监督机制。

　　三、影响质效评估体系准确性、合理性和目的性的问题

　　由于目前对审判质效评估体系尚缺乏系统、深入的理论研究和总结，各地实施评估体系的做法和实际效果差异较大，统一性和规范性还有待提高。

　　（一）案件信息录入的差错漏--影响质效评估体系的准确性

　　浙江法院评估、调研数据中，除人均结案数和法官人均结案数以司法统计报表结案数计算外，其余的数据均由省高院审判执行质效评估系统根据各法院审判执行管理系统中的数据自动生成，因此，案件信息录入工作成为审判质效评估体系中最为基础和关键的环节。

　　但因对审判质效评估体系及案件信息录入工作缺乏正确的认识和足够的重视，以及受限于案多人少的突出矛盾、审判执行管理系统操作水平的不足及监督管理的乏力，案件信息录入差错漏情况不同程度存在，使质效评估数据失真。如宁波市中级人民法院对辖区11个基层法院2010年第1季度的审判质效评估体系案件信息录入情况进行检查，在每个法院抽取的20件案件中，错漏案件从2个到10个不等。 当前，法院案件信息录入差错漏情况主要表现在：一是漏录，即对应该录入的信息未录入，这是最为普遍的问题。例如，对于案件的公告、鉴定等不计审限的期间，本应录入但未录入，导致质效评估数据中的“平均审限天数”、“平均执限天数”等期限过长。二是错录，即录入信息错误。例如，在“司法文书”栏，应上传裁判文书、调解书却上传开庭笔录、调解笔录、合议庭评议笔录、公告等，更有甚者上传其他案件的裁判文书或空白文档。一旦开通裁判文书网上查询功能后，将会暴露很多问题，引起不利的社会影响。三是随意更改数据。表现为投机取巧，为提高结案率，在收、结案时间录入上做手脚，对在统计报表时已填好的结案日期，事后又擅自更改，导致评估数据与统计报表数据不一致。四是迟录，即信息录入不及时，不是根据案件办理进度及时录入新增办理信息，而是在案件审理完成后再录入，或者热衷于搞“集中突击”。也有的出于修改方便的考虑，在案件办结且案卷已归档后，不及时点击“归档”信息，导致评估数据中的“归档率”失真，例如2009年度评估数据中显示的全省法院中归档率末三位的法院分别为7.74%、7.61%和6.7%，在目前的档案管理条件下，上述数据应该与案件实际的归档率相差甚远。

　　（二）质效评估体系指标的设置--影响质效评估体系的合理性

　　由于各地法院对审判质效的内容缺乏明确、统一的认识，因此评估指标的设置尚处于探索完善阶段，内容不尽合理，无法全面反映审判质效的真实情况，相关评估、考核指标的科学性似还需进一步反思与修正。例如，将“发回改判率”作为质量评估指标问题。目前，二审法院对一审裁判依法改判或者发回重审的比率，即“发改率”，在质量评估体系中是很重要的考核指标。发改率能够在一定程度上反映裁判质量，但不加分析地将发改率作为质量考核指标，失之绝对。美国联邦最高法院以法官说过，“我们能够作出最终判决并非因为我们判决正确，相反，我们之所以判决正确，是因为我们享有终审权”。目前过于重视发改率，促使一审审判组织对于拿捏不准的案件更倾向于向上一级法院请示或沟通，最终导致了一二审同质化、二审程序设置目标的落空以及司法行政化等问题。又如民事调撤率、民事调解率、民事撤诉率等指标。调解和撤诉没有上诉程序，没有上诉改判发回的风险，上述利益驱动法院、法官对调解、撤诉产生偏好。为追求高调撤率，实践中将难以杜绝以压促调、以判压调等强迫或变相强迫当事人调解等现象。实际上，判决和调解都是法定的结案方式，从浙江法院2009年的统计数据看，一审案件上诉率全省平均值为15.45%，换言之，一审以判决或裁定结案的案件，平均有84.55%的案件，当事人没有提起上诉。另一方面，调解案件大量进入执行程序，2009年全省法院平均有26.67%的调解结案的案件不得不申请执行。这表明判决不一定不能达到胜败皆服，调解不一定就能案结事了。又如上诉率、申诉率和申请再审率这些效果指标，涉及当事人权利的自由处分，同时受司法环境、法官工作作风、当事人素质及诉讼偏好等影响，即使判决结果是公正的，也不可避免。因此，上述指标的权重不易确定过高，否则，容易导致不利的导向作用。

　　（三）质效评估体系作用的认识、理解和使用--影响质效评估体系的目的性

　　审判实践中，由于未能准确的对评估体系进行定位，从而走入了指标评估体系认识上的误区。有些法院片面扩大审判质效评估体系指标的作用，把它视为“尚方宝剑”；或片面下达审判质效的各项指标硬性任务，如为降低上诉率和被改判发回率，强行规定限制指标数，使审判人员产生限制当事人上诉权的负面导向。这不仅违反现代司法理念，更会产生下级法院法官为谋求低上诉和发改率而施加影响干扰上级法院独立审判的副效应。有些法院甚至为降低发改率和申诉率指标，而规定被发改多少件或当事人申诉多少次就让案件承办人待岗，此种做法有违构建审判质效指标评估体系的初衷，也在一定程度上违反了法官法，侵犯了法官的合法权益。但与此相反的是，部分法院对评估指标未引起充分的重视，一些指标长期处于落后状态而未能得到及时改善，反映出质效评估体系未能在加强审判管理、完善长效机制等方面发挥应有的作用。

　　四、完善质效评估体系的对策建议

　　（一）确保信息录入的准确、及时、全面

　　1、实行信息录入归口管理。一是结案归口管理。案件审结需要报结案的，由部门填写除结案日期、结案统计年月以外的所有信息，经庭长结案审批后，由结案管理专职人员批准后方能结案。进行归口结案点击时，结案管理人员不能仅停留在对结案时间的归口点击管理上，而必须对案件相关信息逐一进行检查。在经审核符合条件后方可报结，予以结案点击纳入结案统计。对信息填写不全、不准的一律不予结案，退回业务庭，同时要求结案管理人员对结案相关指标数据准确性和真实性严格把关，如结案信息录入不全、不准、不实，弄虚作假影响司法统计和审判质量效率指标统计的，追究相关责任人相应责任。二是上诉和发改案件信息归口管理。将上诉和发改案件信息录入工作统一交由进行卷宗传递的审管组织或部门专人进行信息输入和归口管理。由于各法院对上诉案件大多采取交由同一部门（审管办、立案庭或审监庭等）专人向上级法院集中移送，发改案件一般也是上级法院同一部门专人统一向下级部门移送。因此，统一归口上诉和发改案件信息录入是完全可行的，审判业务管理系统在上诉信息模块也为统一归口信息录入提供了此项功能。在归口管理后，有利于上下两级法院及时互通有无和统一当月数据，避免上诉和发改案件信息由原承办人分散录入带来的信息滞后和数据不准、上下不统一现象。三是审判质效指标统计和司法统计工作归口管理。司法统计和审判质效指标统计是分工不分家的，将两者划归同一部门专人归口实施，有利于统计人员全面掌握情况和减少重复劳动，有利于统计人员统一汇总和配平各方面的数据，也能确保数据的一致性。

　　值得重视的是，对简转普、程序转换、审限变更、不计审限等事项的录入必须高度重视。较为妥当的是实行信息录入权限控制，即在审判管理系统内将上述事项的审批权限真正收归审批者，改变办案人员（信息录入人员）自申自批的模式，杜绝弄虚作假等情况发生，也可控制上述事项漏录等情况，降低平均审（执）限天数。

　　2、修改审判管理系统相关功能。通过修改审判管理系统，从技术上确保信息录入的准确。目前，浙江法院审判管理系统在案件信息上基本不具备逻辑对应功能。针对案件信息录入中的一些常见问题，建议要求案件信息录入情况应符合特定的对应关系，如不符合，则不能提交结案。例如，“收立案情况”适用程序为普通，则“分案情况”的审判员和人民陪审员不能全为空。“分案情况”的人民陪审员不为空，则“结案信息”陪审员参加应自动打钩。“审限情况”简易转普通原因为公告，则扣除审限天数自动生成“60天”；如有鉴定等事由，则扣除审限天数不能为“0”。“实体文书”上传的为*.jpg或*.jpeg格式，不能为空或为“新文件”。“司法文书”上传的不能为“新文档”，且文书中应包含本案案号。通过技术控制，杜绝信息录入不全或录入错误出现。另外，为了便于检查信息录入情况，建议审判管理系统增加自统计功能，在启用该功能时，能对信息录入是否完整进行初步核对统计，解决检查人员逐项核对信息录入情况而带来的工作量大、效率不高等问题。

　　3、加强信息录入培训和监督。案件信息录入的培训工作要有针对性，可针对不同的业务部门分类开展培训，确保培训的效果。各相关部门内部可开展培训，由录入经验丰富的同志进行传、帮、带，也可邀请在信息录入方面做得较好的其他法院派专人前来传授经验或到先进法院取经，提高录入水平。同时，要加强数据核对和纠错工作。各业务庭要定期自查案件信息录入情况。立案庭、办公室、质评办及政治处等部门要强化对信息录入与应用等管理、监督与分析工作，加强检查、抽查工作，严格按照信息录入奖惩办法或绩效与岗位目标管理考评办法进行考核和奖惩。

　　（二）完善审判质效评估体系建设

　　1、质效评估指标的完善调整。即对现有指标设置进行增减调整，并合理确定权重。例如，从科学管理的角度看，有必要对发改率考核指标进行细化，应当根据二审改判、发回的不同原因，决定是否将其作为影响一审裁判质量评估的标准。与美国实行判例制度不同，在我国，前案对后判没有法律拘束力，此案被二审或再审改判或发回重审，彼案有可能又按被改发案件的原样判出来。同时，有必要建立定期与原审法院、合议庭交换意见制度和改发案件的定期分析讲评、异议反馈制度，加强示例性的沟通交流，促进法律理解适用的统一。在执行相关指标中，实际执行率与执结率相比，更应看重前者，将办理执行中止或程序终结、发放债权凭证等习惯上的方式报结案作严格限制,并被排除在实际执行率之外，同时要考察执行标的清偿率、程序终结率等指标。另外，建议增设司法廉洁指标，可以包括工作人员违法违纪被投诉率、违法违纪处分率及责任追究力度等指标；建议增设司法调研指导指标，可以包括法律适用调研、指导性案例采用率、自由裁量权规范及审判经验调研推广等指标。有的法院如安平法院设置指导性指标和考核性指标的做法也值得借鉴。指导性指标是针对各个业务部门的基本要求目标，考核性指标又分为针对业务部门的考评和针对相关法官、执行员、法警、书记员个人的考评。

　　2、质效评估体系延伸到审判职能部门、到人。为构建精细化管理，防止滥竽充数，建立院、庭、个人三级审判质效评估体系，根据评估指标对各审判职能部门、各法官的工作质效进行科学评估，定期在全院通报质效评估结果，并将质效评估纳入审判职能部门、法官岗位目标考核，作为考评奖惩的重要依据。此举有助于部门、个人关注质效评估数据，充分调动各方积极性去扭转办案薄弱环节。

　　3、建立分类评估体系。质效评估体系延伸到部门、到人，主要是为了展现、比较同一法院内部各部门、各位干警之间的办案质效。为能对各法院之间某类案件的质效进行科学的横向比较，可对质效评估体系作进一步细化，建立分类评估体系，即对某法院的民事、商事、刑事、行政、执行等案件类型进行分别评估，同时也可对人民法庭审判质效作出单独评估，使同一层级法院之间特定案件或特定部门之间进行比较。

　　（三）质效评估体系审判管理作用的发挥

　　构建审判质效指标评估体系的目的是要以该体系为依据客观评估法院的审判质效，理性地分析审判运行态势，正确地指导审判工作决策和完善，从而推动审判工作不断走向科学化、规范化，更好地实现“公正与效率”工作主题和“司法为民”的根本宗旨。

　　1、质效评估体系正确定位。为正确任用质效评估体系，既要重视各项指标排序，又不片面追求单项指标排序，克服急功近利的浮躁心态和不尊重审判规律的短期行为。该体系无疑有其科学性和先进性，但相对于审判工作的复杂性，也有其局限性，并不能涵盖审判工作的方方面面，不能把评估体系简单地当作衡量审判工作的唯一标准，更不能为指标排序弄虚作假。同时该体系只是对审判工作的综合评估指标，不能简单地分解套用到对法官的评价。上级法院对下级法院、本院对审判职能部门和审判人员依据评估体系进行评价和业务指导时，必须树立既重视指标数据又不唯指标数据的意识。

　　2、要为司法决策服务。在审判管理的宏观决策上，要善于通过指标的纵向、横向对比，正确分析审判态势，以此为指引，狠抓审判质效管理，不断追求审判的高质量高效率。对评估体系运行过程中产生的各类指标数据、评查通报和结果，关键是要进行最后的综合、分析、加工、运用。坚持和完善对各审判业务部门指标数据定期通报和分析例会制度，以指标数据为主要依据，客观评估法院、各业务部门的审判质效，分析审判工作状况，找出存在的问题和薄弱环节，研究提出具体对策。要着眼于构建符合审判工作规律、操作性强的审判绩效量化考评体系，运用指标杠杆，针对性地加强审判工作管理。同时，要高度重视建立和完善与此相配套的审判管理制度，如审判运行态势分析制度、审判流程管理制度、审判质量评查制度、法官审判业绩考评制度等。上海法院评估指标体系的顺利推进和明显成效,得益于两项基础工作的支撑，其一是强有力的信息化手段的应用，其二是强有力的案件流程跟踪管理的落实。

　　3、与岗位目标考核对接。要重视并深化对质效评估数据考评结果的利用，要把对法官的质效考核与对法官的评先评优、晋职晋级等有机结合起来，切实发挥绩效考评 “指挥棒”功能，实现对案件管理和对人管理的有机结合。政治处以审判质效考评数据为重要依据，建立法官业绩档案，把考评结果作为对法官立功受奖、评先选优、提职晋级的重要依据。在法官个人实绩档案或考评中，要精心选择列入考核的相关质效评估数据并合理确定权重，切实改变在考评指标设置方面，长期以来习惯于单纯以结案率、发改率考核审判工作质效的状况。