对破产案件的审理应当进行审判监督，是大家的共识，不管从破产立法上，还是从破产案件的审判实践中，都没有否定对破产案件的审判监督，但我国目前对破产案件的审判监督制度极不健全，对破产案件的监督也一直是审判监督的薄弱环节，存在法院在对破产案件相关事项的审判监督权上的行使无法可依的情况，也存在法院对当事人就破产案件中有关问题的申诉处理上感到十分无奈的情况。笔者认为有必要对如何建立破产案件的审判监督制度进行一定的探讨。

　　一、对破产案件进行审判监督的涵义

　　破产程序属于特别程序，破产终结后不能启动审判监督程序提起再审，且法院在审理破产案件中所作出的裁定绝大部分属于一裁终局，但这并不意味法院对破产案件的审理就不存在审判监督问题。审判监督分为广义上的审判监督和狭义上的审判监督。广义上的审判监督，是指党委、人大、人民检察院、新闻媒体、民主党派、法人、公民及人民法院自身等有权主体对法院审判案件工作的全面监督，包括来自社会力量的社会监督和来自法院内部的自我监督两个方面。狭义的审判监督是主要指人民法院的自我监督，是指各级法院对本院审判活动的监督、上级法院对下级法院审判活动的监督、最高法院对地方各级法院审判活动的监督，发现审判违法或不当的审判行为予以纠正的活动，其根本性能在于纠错。因监督而纠错的原因是多方面的，有因法院内部发现而纠错的，也有根据当事人上诉、申诉发现而纠错的，也有根据社会监督发现而纠错的。审判监督程序主要是指有监督权的机关或组织，或者当事人认为法院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误，发动或申请再审，由人民法院对案件进行再审的程序。审判监督程序是两审终审原则的补充，其根本性能也在于纠错。审判监督程序的意义是通过审判监督程序，可依法纠正已经发生法律效力的错误判决、裁定，有利于保证国家法律的统一，正确实施。审判监督程序主要适用于普通诉讼程序的案件，对按照企业法人破产还债程序、特别程序、督促程序、公示催告程序审理的案件，不能适用审判监督程序。因此，对破产案件的审理进行审判监督仅指狭义上的审判监督，是在不能适用审判监督程序的情况下，人民法院的自我监督，由人民法院根据自我发现、当事人上诉申诉和社会监督发现破产案件审理中的违法或不当行为进行的纠错。值得注意的是，由于法院审理破产案件的特殊性，破产清算工作由法院指定的破产管理人组织实施，许多破产清算工作由破产管理人直接处理或债权人会议决议由破产管理人实施，法院并不事必躬亲，由管理人就清算工作向人民法院报告工作，并接受法院监督，因此，有必要将法院对破产管理人和债权人会议的监督纳入破产审判监督范畴。

　　二、完善破产案件审判监督制度的必要性

　　由于破产案件的审理绝不同于普通诉讼案件，也与其他特别程序审理的案件有根本性的区别，主要体现在破产案件的复杂性上，其复杂性是其他民事案件所无法比拟的。破产案件的审理，从需要处理事务的内容上看，涉及债权债务的审查认定，资产的评估、拍卖、变现，抵押的确认、合同的履行和解除，职工的安置、劳动关系的处理、社会的稳定等凡是与企业相关的事务，在破产案件的审理中都有可能会涉及；从涉及利益的主体（我们称之为利益关系人）上看，破产案件涉及破产企业全体职工和全体债权人利益，还涉及政府职能部门的利益，利益主体众多，且各种利益交织在一起，相互关联，也相互冲突；从适用的法律上看，不仅要适用法律，还要适用政策，不仅要适用程序法，还要适用实体法，且适用的法律和政策从物权到债权、从人身关系到财产关系、从合同法到劳动法等，非常庞杂；从涉及的时间上看，破产案件事务的处理中，涉及破产企业从开办时起到破产终结时止的所有事务，有些事务跨度的时间上十年的屡见不鲜，甚至有的长达几十年，这些企业历史遗留下来的长期未得到解决的问题，则需要在破产审理中一并解决；从对所涉及利益主体的影响上看，企业一经进入破产程序，就已经面临退出市场、不能再从事经营活动的结局，债权人的债权就会因此而出现部分甚至全部消灭的风险，职工从此而面临需要另谋职业甚至失业的风险，在这种风险来临的时刻，部分债权人与企业职工的心理在承受着煎熬和巨大的压力，在需要发泄和减压时，就会对社会稳定造成极大的负面影响；从程序终结的后果上看，破产程序一终结，则意味该破产企业的财产已经被依法拍卖、变卖用于分配偿债，不可能进行第二次破产程序，具有破产终结后不可逆转的终局性。

　　正由于破产案件存在上述比普通诉讼程序更为复杂的根本性的区别，因此破产案件的审判监督程序有着与之相应的特殊性，在破产案件具有不可逆转的终局性的前提下，加强破产案件的审判监督，完善其审判监督制度，对于保护相关利益主体的利益显得更为重要。但破产程序中除了散见于破产法条文中的只言片语的少量的审判监督的规定外，没有象普通诉讼那样设置详细而系统的审判监督制度。根据最高人民法院公布的文书样式，整个破产案件中法院出具的各类通知书、裁定书等法律文书就有一百多种。这些法律文书均涉及破产案件相关事项的处理，有涉及利益关系人实体权利的处理，但更多地属于程序性的事项，间接影响利益关系人的实体权利，不管是程序事项的处理，还是实体事项的处理，都会涉及利益关系人的切身利益。如果不加强破产案件的审判监督，利益关系人的合法权益在受到损害的情况下，就可能因没有有效的司法救济途径而得不到保护。由于破产法中有关审判监督制度的缺陷，法院在发现错误的时候，因没有相关程序上的法律依据可循而感到困惑。如当法院认为债权人会议决议通过的财产分配方案损害国家利益，需要责令纠正时，则在破产程序上则无法可依。也由于破产法中有关审判监督制度的缺陷，利益关系人在对法院就破产事务的处理不服时，向上级法院申诉，请求上级法院进行监督，利益关系人在破产法上是否享有这项权利、上级法院通过何种程序、以何种方式进行监督，很多情况下没有法律依据可循，审判实践中只有进行上下级法院的内部沟通，但没有法律强制力，也很难说服利益关系人，致使利益关系人上访、申诉、缠诉，影响社会稳定和司法严肃性。如利益关系人对管理人没有经过必要的程序而对破产事务进行处理，如未经债权人会议决议直接确认破产财产的抵押效力或直接变卖和拍卖破产财产，在请求法院进行纠正未得到处理时，请求上级法院监督，上级法院对此是否有监督权、能否进行审查、以何种程序、以何种方式审查、监督的法律效力如何等，均没有法律依据。利益关系人法律意识的增强，善于用法律手段保护自己的合法权益，是社会文明进步的表现，我们在为此而感到无比欣慰的同时，也深深感到破产法中有关审判监督的制度确实有大力完善的必要。

　　三、我国破产法现有的相关审判监督的规定

　　我国《破产法》及最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》等破产法律对我国现有相关审判监督的规定，大致可以分为以下几类：

　　1、规定了利益关系人的起诉权，利益关系人可以对发生争议的实体权利提起民事诉讼，通过民事诉讼解决争端。如当事人一方不服一审判决，则可以提起上诉，请求上级法院通过二审程序进行审判监督。上级法院通过破产案件中的普通诉讼程序，对下级法院破产案件的审理工作进行监督。如：《破产法》第四十八条规定“债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。”第五十八条规定“债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼。”又如《破产法》第二十一条规定“人民法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼，只能向受理破产申请的法院提出。”

　　2、直接规定了破产申请人对法院不受理破产申请的裁定和驳回破产申请的裁定的上诉权。明确了上级法院对下级法院在破产申请受理问题的监督权。《破产法》第十二条规定“ 人民法院裁定不受理破产申请的，应当自裁定作出之日起五日内送达申请人并说明理由。申请人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。人民法院受理破产申请后至破产宣告前，经审查发现债务人不符合本法第二条规定情形的，可以裁定驳回申请。申请人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。”最高人民法院在《关于审理企业破产案件若干问题的规定》中也有同样的规定。

　　3、规定上级法院的批准权，由上级法院通过批准权对下级法院审理的破产案进行审判监督。如《破产法》第十条规定，对于破产申请的受理审查，在法定的期限内不能审查完成，需要延长受理期限的，“经上一级人民法院批准，可以延长十五日。”

　　4、规定当事人的申请复议权，由破产案件审理法院自行进行审判监督。如《破产法》第六十六条规定“债权人对人民法院依照本法第六十五条第一款作出的裁定不服的，债权额占无财产担保债权总额二分之一以上的债权人对人民法院依照本法第六十五条第二款作出的裁定不服的，可以自裁定宣布之日或者收到通知之日起十五日内向该人民法院申请复议。复议期间不停止该裁定的执行。”最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第二十四条规定“债权人虽未在法定期间申报债权，但有民事诉讼法第七十六条规定情形的，在破产财产分配前可向清算组申报债权。清算组负责审查其申报的债权，并由人民法院审查确定。债权人会议对人民法院同意该债权人参加破产财产分配有异议的，可以向人民法院申请复议。”

　　5、规定了利益关系人向上级人民法院的申诉权，由上级人民法院通过对利益关系人的申诉审查进行审判监督。如最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第三十八条规定“破产宣告后，债权人或者债务人对破产宣告有异议的，可以在人民法院宣告企业破产之日起十日内，向上一级人民法院申诉。上一级人民法院应当组成合议庭进行审理，并在三十日内作出裁定。”

　　6、直接规定上级法院对下级法院的破产案件监督权。如最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第一百零四条规定“最高人民法院发现各级人民法院，或者上级人民法院发现下级人民法院在破产程序中作出的裁定确有错误的，应当通知其纠正；不予纠正的，可以裁定指令下级人民法院重新作出裁定。”

　　7、规定了人民法院对破产管理人和债权人会议的监督权。如《破产法》第二十二条规定“管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。”第二十三条规定“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。”第四十六条规定“债权人认为债权人会议的决议违反法律规定，损害其利益的，可以自债权人会议作出决议之日起十五日内，请求人民法院裁定撤销该决议，责令债权人会议依法重新作出决议。”

　　四、对构建破产案件审判监督制度的几点意见

　　由于破产法有关破产案件审判监督的规定不成体系，也不完善，要构建破产案件审判监督制度任重道远。我认为建立破产案件审判监督制度可以从以下几方面考虑：

　　1、启动审判监督的主体。启动破产审判监督的主体十分广泛，凡是破产案件的利益关系人都可能成为破产案件审判监督启动主体。如破产申请人不服法院对破产申请不予受理的裁定而提起上诉；债务人因与他人的债权债务纠纷而由管理人提起民事诉讼；债权人因对法院裁定破产方案不服而向该院提起复议；案外人对破产企业财产所有权属发生争议而提起诉讼；破产企业职工对企业拖欠的工资、福利、社保费等职工债权提起诉讼。另外，人民法院也可通过各种渠道发现错误后自行启动的监督。

　　2、启动审判监督的事由。审判监督的性能在于纠错，这是破产审判监督的核心内容。破产案件的审理涉及的内容十分广泛而复杂，很多破产事项的处理往往涉及利益关系人的切身利益，有程序性的，也有实体性的；有合法与否的问题，也有合理与否的问题；有法律性的，也有政策性的；有法院裁定的内容，也有法院决定的内容；有关系到本人利益的，也有关系到整体利益的，这是启动审判监督的基础条件。但如果对破产案件审理中的所有事项都给利益关系人都设置提出审判监督权利，势必影响破产案件审理工作的顺利进行，因此有必要对启动审判监督的事由进行限制。首先，应当原则上限制在事务的处理是否合法合规的范围内。在利益关系人认为对破产事务的处理违反法律、法规和政策的，包括违反程序法和实体法在内，才可以行使启动审判监督的权利。对于合理性的问题，原则上无权要求审判监督，但显失公平的情况除外。其次，对于处理破产事务所依据的事实错误而导致处理有误的，也应纳入可以启动审判监督的事由。再次，将个人利益与整体利益进行区别对待。破产事务的处理仅涉及个别利益关系人的利益时，个别利益关系人有权要求审判监督，如确认抵押担保无效、否定取回权等；如果破产事务的处理涉及的不仅仅是个别人利益，而是债权人整体利益的，应由债权人会议决议确定是否请求审判监督，以债权人会议的名义提出，按《破产法》第六十四条“债权人会议的决议，对于全体债权人均有约束力”的规定，个别利益关系人无权请求审判监督。如对破产财产进行评估、拍卖、变卖等涉及全体债权人利益的事务，就应由债权人会议决议，由债权人会议提出，个别人对此无权请求审判监督。这样，既能确保审判监督的有效行使以保护利益关系人的合法权益，又能有效防止个别人恶意缠诉而妨碍破产案件审理的顺利进行的情况出现。

　　3、提起审判监督的方式。现行破产法对破产案件审判监督的方式作了多种多样的规定，有规定直接向上级法院提起上诉的，也有规定申诉的，还有规定直接起诉的，也有规定复议的。我认为，对于审判监督的方式不宜规定太多、太繁琐，只需要规定提起诉讼、提出上诉、请求裁定、申请复议等几种通用的方式即可。还应当根据请求进行审判监督的内容来确定提起审判监督的方式，涉及利益关系人实体权利的处理的，应当以提起诉讼的方式进入普通诉讼程序，如抵押权、取回权、债权、债务的确认等；涉及重大程序事项的，请求人民法院裁定，对裁定不服的，可以向上一级法院提出上诉，同时扩大破产案件可以提起上诉的范围，如对破产财产的评估、拍卖、变现、未到位注册资金的追缴、破产宣告等；对于一般程序性事项，则以申请复议的方式进行审判监督。一般来说，不宜以申诉的方式请求审判监督。

　　4、提起审判监督的时效。为提高对破产案件审判效率，应当规定利益关系人对相关事项提起审判监督的时效，确保破产案件的顺利进行。在诉讼时效之外，应当规定当事人在破产期间行使相关权利包括提起审判监督的权利，都应当在一定时间内提出，逾期则丧失相关提起审判监督的权利。根据破产案件的特殊性，从对破产事务作出处理之日起，或利益关系人知道或应当知道之日起计算，个别利益关系人提出审判监督的，应当在十五内提出，债权人会议提出的，不得超过一个月。

　　5、审判监督的效力。为确保审判监督的严肃性和保障破产案件的顺利进行，对审判监督的效力需要作出明确规定，规定经过审判监督并由法院作出相关处理的法律文书具有终局性，该利益关系人不再享有向任何一级法院提起审判监督的权利。同时规定对法律没有明文规定可以请求审判监督事项的审判监督的请求，一律驳回。以此遏制无理上访申诉、影响社会稳定、浪费司法资源的情况。

　　6、建立严格的问责制度。对于在破产案件审理中故意违背法律、政策和公平原则处理破产事务的相关人员，或在案件审理中严重失职，损害他人利益的人员给予严肃处理，让其承担经济、行政、甚至法律责任，确保破产案件的审理依法有序进行。

（作者单位：湖南省张家界市中级人民法院）