面对持续增长、类型多样、日趋复杂的各类社会纠纷，任何一种单独的方法或手段都不能独立、彻底地予以解决，实践证明，传统的民间纠纷解决机制、官民结合的纠纷解决机制，抑或单纯的诉讼纠纷解决机制，都不是包治百病的灵丹妙药。多元化的中国社会纠纷现状，需要多元化的纠纷解决机制，这是构建社会主义和谐社会的需要，是满足社会解纷需求的需要，也是法院节省司法资源、减轻工作压力的需要，而法院作为国家审判机关，同时也是最重要的纠纷解决机构，自然有责任参与其中。作为一个经济欠发达地区的基层法院，四川省蒲江县人民法院也从自身的实践中认识到了这一问题，并自觉踏上了征程。

　　从被动应付到主动处理—法院工作思路的转变

　　蒲江县西距成都70余公里，属丘陵地区，也是典型的农业县，全县幅员面积较大，但人口较少且居住分散，农村交通不便。随着社会经济的飞速发展，农村社会各类矛盾纠纷也逐渐较多，纠纷类型主要集中在农村家庭邻里关系、土地承包经营和权属侵权等纠纷。虽然案件数量较成都周边其他区县法院少，但蒲江法院法官的工作压力仍然很大，因为在正常的审判、执行工作之外，他们还要付出许多精力和时间参加诉讼之外的纠纷调解——这些纠纷大多系农村社会的矛盾纠纷，虽然没有进入法院诉讼，但基于法院具有指导人民调解的责任和法院作为国家审判机关的特殊角色，这些纠纷的化解（特别是当中存在的群体性纠纷和相对疑难复杂的纠纷的化解）也需要法院的努力，法院有限的审判资源难以应对日益增多的各种矛盾纠纷，被动司法的结果造成法院工作被牵着鼻子走，不仅没有减轻自身审判压力、提高审判质量，反而因片面追求结案率、当庭宣判率等指标以及执行效果不好而造成“案结事不了”的问题，引起群众和党委政府的不满。

　　如何才能改变被动的工作局面，既节约司法资源，又实现法律效果与社会效果的“双赢”？蒲江法院党组一班人进行了反复的调研分析，跑遍了全县12个乡镇、132个村和社区，最终于2003年底提出了创建“司法为民三级服务网络”（简称“三级网络”），把纠纷提前化解在基层的构想。

　　“三级网络”是以蒲江县法院为主导而建立的，以县法院、乡（镇）调解委员会和村（社区）调解委员会三级组织为支撑，以联系点和联络员为纽带，以及时为各机关、企事业单位以及全县广大人民群众提供法律咨询服务、实施司法救助、调处民间纠纷、指导民间调解等工作为主要内容的便民、利民、惠民三级服务网络体系。该网络体系具有以下特点：一是覆盖面广，职能全面。该机制覆盖全县12个镇（乡）、109个村、23个社区共105个联络点，在职能上集“宣传、信访、调解、立案”四位一体。二是便于接近，反映迅速。对于基层调解组织按照“三三制”调解原则未能及时调处的纠纷，当事人可以采取致电、到网络服务中心和辖区法庭等方式要求解决纠纷，网络在1小时内作出反应，24小时内派员赶赴现场解决。三是职责明确，互动畅通。网络中心或辖区法庭接到来电后，应做好记录并将情况告知网络各相关支点，由当地“三级网络”联络员赶赴纠纷现场解决，法院视情况派员参加调解。

　　通过“三级网络”的实践,蒲江法院主动强化了对人民调解的指导和与行政调解的联动,大力整合了社会资源,将大量民间纠纷化解在了基层,有效维护了社会的稳定。　纠纷被提前化解了，法院的收案数减少了，法官的工作压力减轻了，办案的质量、效率和效果也都增强了，党委政府和人民群众对法院工作的满意度和信任度也明显提高了。可以说，“三级网络”作为蒲江法院开展“大调解”工作的雏形，已经获得了初步成功。

　　融合四位一体—有声有色的“大调解”体系

　　开展“大调解”工作后，蒲江法院以深化“司法为民三级服务网络”为抓手，在着力构建司法调解与行政调解、人民调解相互衔接运作的基础上，创新性地开展了社会调解工作，并多措并举落实了调解工作保障，构建和推进了有特色的四位一体“大调解”体系。

　　（一）优化“三级网络”，诉前分流化解矛盾纠纷

　　1、建立和完善三级网络调解模式，加强民间纠纷调解。蒲江法院对“三级网络”进行了优化整合，丰富了“三级网络”的内容与功能，并专门制作了“三级网络”通讯录、“三级网络”名片、“三级网络”宣传栏和宣传单，在加强三级网络内部联系的同时，向群众介绍了“三级网络”、宣传了法律知识，有效方便了民间纠纷的调解，真正让“三级网络”深入到基层调解人员和普通老百姓的心中。在此基础上，法院建立和逐步完善了“纵向到底、横向到边”的三级网络调解模式，使基层人民调解组织的前线堡垒作用得到了充分发挥，营造了“大调解”工作的良好氛围。今年1-8月，该院共新收各类案件814件，依托“三级网络”诉前分流化解纠纷449件，法院收案数同比下降了近10%；诉讼案件调撤率达75.35%，同比提高近6个百分点。

　　2、构建“执行三级联动”机制，有效破解“执行难”。蒲江法院在“三级网络”的基础上，进一步构建了“执行三级联动”机制，出台了《关于深化“执行三级联动”的实施意见》，并成功争取将执行工作纳入到了全县社会治安综合治理目标考核范围，在要求全县“三级网络”联络员积极提供执行线索，协助法院执行的同时，也有力督促了全县各部门和乡镇配合法院执行。1-8月，基层联络员共向法院提供执行线索82条，帮助促成执行和解67件。该院执行案件结案率达90.52%，执行和解率为49.21%，分别较去年同期上升17%和11%，执行工作质效从去年全市第17名跃升至全市第8名，针对执行工作的信访数同比下降32个百分点，群众对法院执行工作的满意度明显提升。

　　（二）拓展调解渠道，“四位一体”实现整体联动

　　蒲江法院专门制定了《关于开展“四位一体”大调解工作的实施意见》，以拓展调解渠道为着眼点，以大力开展委托调解、立案调解和指导人民调解等工作为载体，有效推进了司法、行政、人民调解与社会调解衔接运作，促进了“四位一体”大调解体系的顺利构建。

　　委托调解—借外力为我所用。按照“走出去、请进来”的原则，大力推行委托调解机制。一方面，法院积极支持、指导人民调解和行政调解；另一方面，对法院收案后不宜直接开庭宣判的案件，可以委托行政机关、人民调解组织及社团组织进行调解。同时，该院还积极争取县政法委的支持，出台了《关于开展委托调解工作的实施意见》，明确了委托调解的工作目标、要求、程序和措施，为委托调解的开展铺平了道路。截止今年8月，蒲江法院共开展委托调解100余次，其中半数以上调解成功。

　　立案调解—快速分流化解纠纷。对起诉到法院的纠纷，在立案阶段可通过三种途径开展调解：首先是组织进行人民调解。县司法局在法院设立了“人民调解工作室”，对进入法院诉讼的案件先行引导和组织进行人民调解，对达成调解协议的，尽力促成当场兑付；对当场兑付有困难的，法院可根据当事人的请求，依法立案并出具调解书。其次，法院制定了《关于开展立案调解工作的实施意见》，明确了开展立案调解的原则、要求、适用范围和调解举措，并成立了立案调解中心，从全院法官中抽调3名调解能手充实到了调解中心，调解中心法官可根据纠纷情况采取独任或组成合议庭等方式开展调解。对经人民调解不能而要求诉讼的民事纠纷，立案调解中心法官在立案审查期限内组织当事人调解，调解不能的，依法及时立案，调解达成协议后当事人要求出具法律文书的，依法立案并出具调解书。在立案后移送审判庭前，法官仍可根据实际情况组织当事双方调解。最后，对起诉来院的涉及县级机关、乡镇政府的民事纠纷和行政纠纷，法院可建议由综治办出面将纠纷分流到法院外调解。今年4月以来，蒲江法院共通过立案调解机制分流化解纠纷近100件，有效减轻了审判工作压力和当事人诉累。

　　社会调解—丰富“大调解”内涵。蒲江法院在强化司法调解与人民调解、行政调解衔接运作的同时，将眼光投向了社会调解这一广阔的领域，依靠妇联、共青团、工会、工商联等社团组织和一些行业协会的特殊地位和作用，动员他们协助法院开展调解工作，帮助维护涉案妇女、儿童、老年人及职工的合法权益。同时，法院还建立充实了130余人的特邀调解员库，聘请人民陪审员、司法调解员、退休司法工作者、社会知名人士、社团组织代表等为特邀调解员，并向社会公开招募100名调解志愿者，应邀参与法院调解工作。通过定期座谈、通报工作情况、参加联席会议等形式，法院主动与社团组织、志愿者建立了日常联系机制，保证了社会调解的有序开展。如赵洪、赵江因抚恤问题的信访案，两人之父曾在法院工作，1964年在“四清”运动中受迫害自杀，其母亲也于1974年的一次上访中意外受伤死亡。后冤情虽得以纠正，但家属未得到抚恤。赵洪、赵江二人因生活困难要求解决社保、医保等问题未果而长期上访，并写信到中央、省、市有关部门反映，引起较大负面影响。该纠纷通过信访渠道反映到该院后，院党组高度重视，成立由院长任组长的信访化解小组，多次与民政部门和有关乡镇及村社协调，在共同做上访人工作的同时，也积极协作为上访人争取到了一定救助资金，使上访人自愿息访。今年4月以来，社团组织等应邀参与法院调解近40余次，特邀调解员参与法院调解130余次，成功调解100余起民间纠纷。

　　“五心”联动—会诊共调大要案。为深入推进“大调解”工作，蒲江县委、县政府下发《构建社会矛盾纠纷“大调解”工作体系的实施意见》，在全县设立了人民调解、行政调解、司法调解、公安接访、群众信访督导五个指导中心。要求五个中心每月召开分析会总结分析本中心纠纷调处情况，在此基础上由县综治办主持召开“大调解”工作例会，汇总、交流全县调解工作，解决调解中遇到的问题，对起诉到法院但不属于法院管辖范围或法院不宜参与调处的纠纷，由综治委出面协调分流。同时，为进一步整合调解合力，达到会诊共治大要案件的目的，蒲江法院着力采取措施努力实现“五心”联动：

　　一是积极指导人民调解、行政调解和社会调解，着力提升各调解组织和调解人员的纠纷调处能力。二是大力支持人民调解、行政调解工作，对直接起诉来院的纠纷，引导其先进行人民调解和行政调解，并依法审查、确认经人民调解、行政调解达成的协议；根据调解实际，各调解组织可以邀请法院法官参与人民调解、行政调解等具体的调解工作，达到“以案讲法”的效果。三是针对日益增多的交通事故类案件，法院主动加强与公安交警部门的联系，可适时邀请公安交警部门派干警协助法院开展调解工作，今年4月以来，法院与公安联合调解交通事故类案件14件，占同期同类型案件的20%。四是建立与信访部门的联动接访机制，对涉及法院的重大、群体信访案件，法院可邀请信访部门参与接待调解。今年4月，成渝高速公路股份有限公司成雅分公司与保利（成都）石象湖旅游发展有限公司因场地租赁等问题发生纠纷诉至蒲江县法院，双方矛盾尖锐，处理难度很大。成雅高速横穿蒲江，是该县重要的交通命脉，对县域经济社会发展有着重要作用，而保利（成都）石象湖旅游发展有限公司是蒲江县的旅游支柱企业，对该县旅游业的发展也至关重要。纠纷的处理结果，关乎全县经济社会发展大局，为利于纠纷化解，蒲江县法院充分利用立案审查期限开展诉前调解，并第一时间向县委进行汇报。后该院依托“大调解”机制，与政府有关部门进行沟通，邀请政府有关领导参与纠纷调解，将司法调解与行政调解溶为合力，促使纠纷双方的对立情绪慢慢化解，最终在法院的主持下达成了调解协议。截止8月，该院共为行政机关、基层调解组织开展专题法律培训20次，具体指导人民调解31次，指导行政调解5次。

　　（三）健全保障机制，双管齐下争取各方支持

　　蒲江法院专题向县委、人大汇报了开展“大调解”工作情况，获得了县委、人大及政府的大力支持，为“大调解”工作争取了有力保障。

　　1、积极争取经费，为“大调解”提供物质保障。县委、政府联合下发的《构建社会矛盾纠纷“大调解”工作体系的实施意见》中，明确将全县“大调解”工作经费列入财政预算，做到专款专用，并将按纠纷调解成功数发放调解工作补贴。同时，县财政每年拨付20万元的司法调解专项经费给法院，用于法院强化司法调解工作并按案件难易程度给予法官办案津贴。

　　2、加强队伍建设，充实“大调解”工作力量。蒲江县法院积极争取县委、人大对法院队伍建设的关心支持，及时对调入调出人员和晋职人员进行职务任免，并支持法院招录人员，有效解决了法院编制空缺、职位空缺等问题，使法院真正实现了“满编”运行，为“四位一体”大调解体系的顺利运行提供了坚实保障。

　　3、加大宣传力度，打造“大调解”亮点工程。县委定期听取法院开展“大调解”工作的汇报，在充分肯定成绩的同时，也帮助分析和解决面临的困难，要求法院认真总结工作经验，加大宣传力度，将“大调解”工作打造成法院工作的名片和亮点。为此，县委书记施跃华还曾批示要求县委宣传部门关注和大力宣传法院工作。

　　进得来、分得出、化得了—对深化“大调解”工作的建议

　　构建一个国家主导的，以司法为支撑，以社会为依托的合力、协调的纠纷解决机制，可以说是中国纠纷解决体系的基本改革目标。　当前“大调解”工作体系的构建，即是在朝着这一目标而努力。通过对本院前期开展“大调解”工作的总结和思考，我们发现，要真正构建好“大调解”体系并使其发挥出应有作用，“首要之处，似乎在于充分关注各个利益相关者的实际利益，而不能仅仅为了减轻法院负担进行案件分流，也不能仅仅为了实质性的纠纷解决而不计成本。”　从这个意义上理解，我们认为，决定“大调解”体系效果与成败的因素主要有三个：一是构建司法调解与行政调解、人民调解、社会调解相互衔接的“大调解”体系，首先必须有利于纠纷当事人利益诉求的尽量满足，换句话说，既要真正有利于解决当事人之间的纠纷，又要尽量为纠纷的解决提供便利条件，不能给当事人增添负担，增加纠纷解决成本。二是要实现司法调解主体与行政调解、人民调解、社会调解主体的共赢，即要把握好四个调解的关系，妥善处理好法院与其他调解主体的关系，使沟通渠道保持畅通，给各个调解主体都带来方便。三是开展“大调解”工作始终必须关注法院自己的成本，要完善法院内部解决纠纷的机制和激励措施，增强法官队伍的积极性。

　　因此，就如何进一步完善和深化“大调解”工作体系，我们有以下建议：

　　一是要大力争取党委领导和各方支持。“大调解”工作体系的构建，涉及司法调解与众多非司法调解组织，不是仅仅靠法院就能支撑和发展的，要真正把众多非司法调解组织吸引到“大调解”之中，使其各司其职、各尽所能。如前所述，既要使其感受“大调解”的成效，也要让其感受“大调解”的方便，这就需要各个调解组织的有机衔接和相互协作，就需要有完善而有力的制度保障，而这显然离不开党委的领导和各方的支持。因此，法院应积极寻求党委和政府的支持，一方面要争取建立对非司法调解组织的调解协调网络，形成固定有效的“大调解”机制，另一方面也要争取从人、财、物上为“大调解”工作提供有力支持，完善考核和激励机制。

　　二是要大力支持非司法调解组织。具体而言，1、法院可以在“大调解”下设立调解指导小组，以定期、不定期的指导行政调解、人民调解和社会调解等非司法调解，提高其解决纠纷的积极性，增强其解决纠纷的能力。2、对非司法调解组织主持或开展的调解活动，如果当事人或非司法调解组织主动邀请法院进行指导或协助，法院应积极予以支持。3、对合法的调解协议，根据当事人的申请，法院应依法赋予其法律效力。

　　三是要充分借用非审判资源解决纠纷。构建“大调解”体系，就是要调动各种社会力量、借用各种非审判资源来共同化解矛盾纠纷，在减轻法院负担的同时，达到有效维护社会和谐稳定的目的。因此，在开展“大调解”工作中，法院不能处处以“主导者”自居，对调解工作实行“大包大揽”，要善于借他人之力为我所用，减轻法院的工作负担。首先，法院可以与非司法调解组织协商，鼓励其在法院设立非诉调解窗口，方便其开展非诉调解工作；其次，在开展委托调解、邀请调解等工作时，要注意建立有效的联动机制，保障工作的稳定性；再次，要努力建立并充实调解资源库，聘请人民陪审员、退休司法工作者、社会知名人士、社团组织代表、调解志愿者等为特邀调解员，委托他们参与调解工作，适时提供培训指导，并可通过给予适当调解补贴等形式完善激励机制。

　　四是要着力防范和惩治恶意调解。实践中，有部分纠纷当事人明知自己理亏、“打官司肯定会输”，便恶意参加调解，以达到拖延时间、降低违约成本、甚至转移财产、逃避执行等目的，不仅损害了对方当事人的利益，也损害了司法权威。鉴于此，在开展“大调解”过程中，法院要积极引导各调解组织和调解人员防范恶意调解，避免让当事人陷入恶意调解的陷阱。同时，我们也应加强有关防范和惩治恶意调解方法的研究，不断净化调解环境，确保调解实效。