【论文提要】：

　　陪审制度是国家审判机关吸收非职业法官或非职业审判员为陪审官或陪审员参加审判案件的制度，其作为一种文明制度已经在世界范围内存在了九个多世纪之久。中国特色的人民陪审员制度从无到有、从简略到完善、从零散规定到专门立法，已经走过了将近八十多年的风雨历程。作为社会主义国家，我国的人民陪审员制度与英美国家的陪审员制度完全不同，我们没有现成的路可走，没有现成的模式可以借鉴，因此这项制度在运转的过程中不可避免的出现了一些需要解决的问题和需要进一步完善的地方。本文从我国人民陪审员制度的现状入手，着重阐述了我国人民陪审员制度在立法上和实践中存在的问题，并对改革和完善人民陪审员制度进行了初步的研究。

　　【关键词】：人民陪审员制度 理性价值 立法缺陷 实践问题 对策建议

　　陪审制度是国家审判机关吸收非职业法官或非职业审判员为陪审官或陪审员参加审判案件的制度，其作为一种文明制度已经在世界范围内存在了九个多世纪之久。我国自清末西学东渐之际，初次在立法上引进了陪审制，并于新中国成立后，制定了以苏联陪审制为模式的人民陪审制。该制度几经跌宕起伏，在“存废之争”的声音中陷入尴尬之地，2004年8月，全国人大常委会出台的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）作为我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律公布实施，引起社会各界的高度关注。我国的人民陪审员制度与英美国家的陪审员制度完全不同，我们没有现成的路可走，没有现成的模式可以借鉴，因此笔者认为，应站在理性的高度，客观评价人民陪审制度的存在价值，客观的审视当前人民陪审员制度在立法上和实践中存在的缺陷和问题，进一步探索完善人民陪审员制度的目标对策，从而构建符合中国国情，顺应司法改革和法治进程需要的人民陪审员制度。　

　　一、我国人民陪审员制度存在的理性价值

　　当前，随着科学的突飞猛进和法律的日益专业化，陪审制度客观存在的缺陷使得其存在价值饱受争议。尽管如此，陪审制度的优势却不容忽视，尤其结合当前我国的国情，法治建设还不太健全，而人民陪审员制度在对推进我国司法民主、促进司法公正，完善和改革审判制度方面都起着重要的现实和深远的作用。在新的历史条件下，健全和完善有中国特色的人民陪审员制度，是社会主义民主政治的新发展，是落实科学发展观的新要求，是践行“立党为公、执政为民”要求的一项新举措。

　　（一）人民陪审员制度促进了我国的司法民主

　　“陪审团被引入诉讼，最初而且最重要的原因就是为了实行对法官审判权的分割与制约，是为了确保审判公正，是司法民主化的重要体现。”[1]陪审制度是公民参与司法的重要途径，“实行陪审制度，就可以把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位，这实质上就是陪审制度把领导社会的权力置于人民或这一部分公民之手。”[2]它能让普通民众参与日常的司法审判工作，并且在事实的判断方面享有独立于专业法官的权力，从而防止专业法官在司法体系中的专断，体现大多数人民的意愿，通过法律判决确认公众认可的价值观念，更好地体现民主的精神。正是这种民众的参与体现了司法程序的开放性与民主性，使司法权力取得更广泛的政治基础，充分体现了人民当家做主与依法治国的有机统一。

　　（二）人民陪审员制度保障了我国的司法公正

　　“陪审团是公正法律的潜移默化者，也是不公正法律的改革者。”[3]人民陪审员参与审判活动是从非专业法官的角度出发，在一定程序上防止了专业法官囿于专业的视角或行业的利益所出现的某些职业偏向，利用人民的常识来纠正职业法官的可能职业偏见，在使法律变得缓和之余，还考察法律是否赋有正义且充满人性。同时，有专业背景的陪审员在审判中会发挥专业优势，可以协助法官解决一些审判中遇到的专业性疑难问题，如医疗赔偿纠纷中常常会涉及一些药物的用时用量问题，而这些专业问题有时候会成为整个案件的关键。正因如此，人民陪审员参与审判，对保障司法公正的实现具有重要意义。

　　（三）人民陪审员制度强化了人民的法治观念

　　作为普通公民代表的人民陪审员直接参与具体案件审理的全过程，对法院工作有一个全面、深入、系统、客观的了解，和法官近距离接触，直接了解具体案件的审判裁决过程，对于公民增加法律知识，提高法律意识都是极有益处的。同时，在庭后通过他们向公众进行法制宣传，更容易让普通老百姓接受，从而能够塑造司法的良好形象，减少公民对司法的不满。我们新安县法院在2008年人民陪审员参加审理的160起案件中，其中以调解、撤诉方式结案的有80起，调撤率在50%以上，上诉和发还案件极少，很大程度上促进了案件法律效果和社会效果的有机统一。因此人民陪审员制度的贯彻实施也是法治精神、法治观念向社会渗透的重要渠道，在一定程度上强化了人民群众的法治观念，也使司法机关牢固树立的服务大局的法治理念。

　　（四）人民陪审员制度维护了人民的监督权利

　　任何权力如果不受到必要的监督和制约，必然会导致腐败，司法权也是如此。而人民陪审员参与审判，直接对司法过程进行监督，对法官审判行为进行监督，能够促使法官端正自己的行为。此外，人民陪审员来自群众，贴近群众，代表群众，与精通法律的法官比较，其具有通民情、知民意的优势，因此一些当事人更愿意接受有人民陪审员参与的审判，会使他们心理上感觉司法程序和结果考虑到了自己的利益，因而更容易接受裁判。陪审员作为民意的代表，直接表达对判决结果的意见，使判决结果在政治意义上取得了正当性，可以使人民最深刻地体会到司法的全部内涵，能在一定程度上使当事人对司法过程产生信任，消除当事人对司法腐败的担心。

　　二、我国现行人民陪审员制度在立法上存在的缺陷及在实践中存在的问题

　　2004年8月通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》于2005年5月1日开始正式实施，这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，标志着人民陪审员制度进入了一个新的发展时期。《决定》的颁布实施后，经各地人大常委会任命的2.7万名人民陪审员正式上岗， “这是推动司法公正，实施依法治国方略的一个有力步骤，是整个社会的一件幸事。”[4]但由于陪审制度对我国司法实践来说确实还是一个新生事物，因此这项制度在立法上和实践中不可避免的存在着一些缺陷和问题：

　　（一）在立法上存在的缺陷[5]

　　1、人民陪审员制度在现行宪法中未作规定

　　作为一国根本大法的宪法，其内容应当是规定国家的基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主的重要内容和标志的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度的一个基本原则，就其地位和作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度做了规定，只是在不同的时期语言表述有所不同。现行的1982年宪法却未规定人民陪审制度，迄今为止对宪法进行了3次修正，也均为提及人民陪审制度。在当以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下，这种情况不能不说是一种立法上的缺陷。

　　2、现行法律对人民陪审员制度的规定表述不清

　　我国现行的涉及人民陪审员制度的四部法律——人民法院组织法和三大诉讼法,对人民陪审员制度的规定表述相当混乱。主要表现在以下几个方面:

　　第一，关于人民陪审员制度是否作为一项基本的司法制度表述不清。1979年的法院组织法第九条曾规定“人民法院审判第一审案件实行人民陪审员陪审的制度”,但1983年修正时却删除了这一规定,其对应的关于合议庭的规定“人民法院审判第一审案件,由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”修改为“人民法院审判第一审案件,由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”,这样在第一审案件中由人民陪审员必须参加合议庭就成了可参加可不参加,从而使人民陪审员制度由“应当”变成了“可以”,进而使该项制度成了“可有可无”。现行的刑事诉讼法第十三条规定“人民法院审判案件,依照本法实行人民陪审员陪审的制度”,仍然把它作为一项基本制度。而在其第一百四十七条审判组织中,又把原来(1979年刑事诉讼法)规定的“审判第一审案件由审判员和人民陪审员组成合议庭”修改为“由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭”,与法院组织法的规定保持了一致,使这项制度也成了“可有可无”。在同一部法律内这两条的表述似乎有前后相互矛盾之嫌。民事诉讼法和行政诉讼法都没有把人民陪审制度作为一项制度来规定,也都只是在审判组织中作了“可有可无”的规定。由此看来,现行法律关于人民陪审员制度地位的规定确实有些尴尬。

　　第二，关于在哪一审级的审判中可以采取人民陪审员制度的规定不一致。在现行的法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法都明确规定审判第一审案件可以实行人民陪审员制度,但在行政诉讼法中却没有规定。有学者认为,这是法律赋予行政诉讼以更大的灵活性,即行政诉讼的第一审和第二审案件均可实行人民陪审员制度。笔者不敢苟同,因为法律并未明文规定行政诉讼的第二审可以实行人民陪审员制度,并且如果行政诉讼案件的第二审可以实行人民陪审员制度的话,也是与法院组织法的基本规定不相符,在立法上是相互矛盾的。

　　3、人民陪审员制度没有专项立法

　　现行的人民法院组织法关于人民陪审员的规定过于笼统,对于人民陪审员的资格条件和陪审员产生的程序等没有具体规定,陪审员的素质难以保证,有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。推行审判方式改革后,这种情形更为明显。由于没有法律依据,各地对于人民陪审员履行职责的经济补助标准各不相同,很多情况下,补助很少甚至没有补助。基于上述原因,人民陪审员制度在很多地方已名存实亡,流于形式,甚至根本就不搞陪审。

　　（二）在实践操作中存在的问题

　　1、陪审员的来源受到限制，导致其代表性不够广泛

　　《决定》规定陪审员一般要具有大专以上学历，但实际上，在大多数基层法院，尤其是边远贫困山区的基层法院，其所管辖区的人员素质较低，大专以上学历的主要集中在政府部门，因此选任陪审员的时候受到很大的限制。结合新安县法院的实际，现有人民陪审员21名，其中男15人，女6人，本科以上学历9人，占总数的43%，大专学历12人，占总数的57%，文教卫生系统4人，科研院所1人，国有大中型企业1人，金融系统1人，工青妇9人，商贸系统1人，但学历限制导致农民陪审员的人数为零，因此在庭审中不能充分发挥陪审员来自群众，了解民情，代表民意，克服法官定向思维的优势。

　　2、陪审员履职程序、陪审范围不明确，影响了陪审率

　　在《决定》中只是笼统的规定了“人民陪审员除不得担任审判长外，同法官有同等的权利”，但是没有明确具体的履职程序。对于确定由人民陪审员参加合议庭审判的案件，应当做好哪些庭前准备工作，在案件的审理、评议、裁判等阶段又有哪些详细的职责规定，在《决定》中未作明示。

　　按照《决定》，除适用简易程序审理和法律另有规定的案件外，人民法院审理的社会影响较大的刑事、民事、行政一审案件由人民陪审员和法官组成合议庭进行，一审刑事案件被告人、民事案件原告或被告、行政案件原告向法院申请人民陪审员参加合议庭审判的，也由人民陪审员和法官组成合议庭审理。由此，陪审员参审的案件范围由《决定》实施前的“选择性”变为了一定程序上的“强制性”，但是在实际中，只要当事人不申请，法官认为社会影响较大的尺度可以自己把握，没有硬性的规定，因而一些法官怕麻烦，一般情况下不实行陪审。2008年，我们新安县法院总共受理各类案件1948件，其中人民陪审员参与审理的案件只有160件，陪审员参加陪审的案件还不到总数的10%，陪审率太低。

　　3、当前，尤其是基层法院合议庭评议机制存在的问题限制了人民陪审员制度的功能发挥

　　基于当前我国基层法院案多人少的情况，法院的合议制度“形合实独”的现象很严重，合议庭的成员组成缺乏稳定性，合议庭集体决策的表象下实际上是案件的承办人担当了主角。合议庭在评议案件的时候，往往是承办人担任主持者，对案件有最大的发言权，案件的评议也基本上是围绕其意见展开，评议的深度和广度不够，缺乏辩论式的交流，没有形成合议庭讨论表决机制，弱化了陪审员的作用。

　　4、陪审员相关经费划拨不到位

　　《决定》规定陪审员因参加审判活动而支出的相关费用由人民法院给予补助，该规定将陪审员参加审判活动的费用压在了法院肩上，但在现实中，新的诉讼费收费办法实施后，多数基层法院经费更加紧张，根本无法充分保障陪审员的经济权益。在调查过程中，一名派出法庭的法官说，办案经费都紧张，哪里还有钱给陪审员，有的陪审员一听说没钱，干脆就不来了。

　　三、完善人民陪审员制度的对策建议

　　任何制度的存在都不是完美无缺的，我国《关于完善人民陪审员制度的决定》的颁布和实施的确为陪审制的发展确立了一个好的开端，但是，基于我国当前的国情和法治建设进程，司法审判要同时保障程序正义和实体正义，最终把矛盾化解掉，中国陪审员任重道远。对人民陪审员制度进行探索和完善使之适应依法治国的需要，是摆在我们面前的一个重要的现实课题。笔者以为，要使人民陪审员制度在一个良性的轨道上运行，充分发挥其职能作用，可从以下几个方面进行完善。

　　（一）完善立法，真正使人民陪审员制度的落实做到有法可依

　　鉴于人民陪审员制度没有专项立法，亟须出台《人民陪审员法》，就人民陪审员的资格条件、选举程序、任职资格、职责范围、权利义务、管理培训、经济保障等具体问题做出具体规定，以便于在司法实践中进行操作。同时，还应当对宪法、法院组织法、三大诉讼法的有关条款进行进一步的修改和完善，使人民陪审工作走上规范化、程序化、法治化的轨道。

　　（二）制定科学的选任程序，适当放宽任职条件，突出人民陪审员的广泛代表性

　　在人民陪审员选任过程中，应不断加强宣传力度，充分调动广大人民群众的积极性，将群众自荐、单位推荐、人大考察、选任竞争四个方面相结合，不一味追求高学历，而是全面考查陪审员的思想政治、道德品质、品行作风、社会公德、在当时当地的社会影响力等方面，最终确定合格的人民陪审员。基层法院选任陪审员时，应当根据实际情况，适当放宽陪审员的学历要求，特别是山区农村的基层法院，可以根据案件的特点选任一批社会阅历丰富，德高望众，善于作调解工作，热心参加公益活动的人为人民陪审员。选任这样的陪审员参加案件审理，可以避免出席率不高、请而不到、陪而不审、合而不议等现象发生，也有利人民陪审制度真正落到实处。

　　（三）细化人民陪审员的履职程序，明确陪审案件的适用范围

　　细化人民陪审员的履职程序及要求。（1）参与庭前准备程序。应在开庭前查阅案卷，熟悉基本案情，必要时可参加庭前调解；（2）协助庭审。未经训练的陪审员不具备驾驭庭审的技巧和能力，因此应和审判长协商、分工后，在法庭调查、辩论或调解阶段协助庭审。（3）评议规则。规定审判员应在评议案件时对陪审员进行指导，全面记录陪审员的发言，遵循客观、公正的标准进行评议。

　　明确陪审案件的适用范围。《决定》对陪审案件的范围规定较为原则，法官操作中随意性较大。根据审判实践，可规定：基层法院的人民法庭审理的适用普通程序的案件应当由法官和人民陪审员组成合议庭。院机关业务庭审理的案件除简易程序和法律另有规定的外，刑事自诉案件应当由法官和人民陪审员组成合议庭，刑事公诉案件中可能判有期徒刑五年以上、团伙案、涉及范围广等社会影响较大的应当由法官和人民陪审员组成合议庭。民商事、行政案件中适用普通程序的，诉讼标的金额较大、涉及群体利益易引发不安定因素的案件应当法官和人民陪审员组成合议庭。

　　（四）完善合议庭评议机制，从“陪而不审”到名副其实

　　为充分发挥人民陪审制功能，解决合议庭评议机制存在的问题，笔者以为：疑难、复杂的案件将合议程序分成两个阶段进行。一是庭审前合议，对合议庭成员进行合理分工，做好审前准备工作，主要针对庭前证据交换、诉争焦点及开庭时需重点查清事实和证据。有利于人民陪审员在了解案情的基础上充分履行其职责，作好充分准备，以便在庭审过程中，快速明晰案情，查清真相。合议时，根据查清的事实独立发表意见，避免附和法官意见，再度成为摆设。二是庭审后合议，具体内容为“事实认定、法律适用、判决意见”，同时，建立论辩机制，明确人民陪审员在参与合议时要充分发表自己的评议意见，加强评议的深度，并对案件涉及到的社会效果予以关注。

　　（五） 增强陪审理念，提高人民陪审员的工作积极性

　　人民陪审制度作为一项民主政治制度，对于审判实践和民主法治建设产生着重要作用和影响，社会各界对陪审制度正予以更大的关注。但是，当前人民陪审制度在社会上的影响力还远远不够，对这项制度“不知道”、“仅听说”或“所知不多”者大有人在，一些法院和法官也认为适用陪审制度的目的并非为了实现司法民主和司法监督，而是用于解决审判力量不足，其实际操作远未达到期待效果。在这种状况下，首先要从社会的角度加强人民陪审制度的宣传力度，通过媒体报道、人民陪审员上街宣传等手段引导全社会积极参与，向公众阐明陪审权是人民对国家司法权的制约和参与，以此唤醒公民的政治参与意识。其次，广大法官要深入认识陪审制的本质，使陪审员真正参与到案件审理中，充分发挥他们的作用，落实、尊重陪审权利，增强陪审员的职业使命感、荣誉感。要向国家机关、企事业单位、社会团体宣扬人民陪审制，使他们认识到人民陪审制是审判制度、也是权利结构的配置制度和国家制度。总之，要通过落实人民陪审制这个途径，深入阐发民主主义精神，畅通民众与司法机关沟通的渠道，使民众了解、认识司法精神，树立法律信仰。

　　（六）进一步落实经费问题，保障人民陪审员的相关权益。

　　全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，明确了人民陪审员的经费由同级政府财政予以保障，最高人民法院与财政部专门联合制定了《关于人民陪审员经费开支有关问题的通知》，大多数高级人民法院也与同级政府财政部门联合发文，就辖区内人民陪审员的经费落实作出了具体规定。最高人民法院常务副院长曹建明要求，各地要切实将人民法院为实施陪审制度所必需的经费开支落实到位。各级人民法院对于实施人民陪审员制度的各项经费要做到单独列支、单独管理、专款专用，保障人民陪审员制度的有效实行。

　　（七）完善人民陪审员的监督与制约机制

　　陪审员在参与审理案件的过程中，其地位、作用、权利等同于法官，但目前对陪审员的监督制约存在“盲区”，缺乏有效的措施，不利于全面贯彻、落实陪审制度。笔者以为：第一，建立健全对陪审员的监督管理机制。 “依据香港法律，任何被传召的陪审员无故缺席，或未经法官准许中途退席，即属于犯罪，可被判处最高为5000港币的罚款；如果有雇主因为雇员出任陪审员而歧视、解雇或意图解雇该雇员，也属于犯罪，可被判以罚款2.5万港币及监禁3个月。不希望担任陪审员的居民必须在开庭3日以前，以书面方式向法院提出豁免申请，由司法常务官审查决定。申请具备特殊情况和理由才可以准予豁免。这些理由通常包括健康原因、亲人死亡或生病，提前订好的假期、宗教节日等。”[6]，参照香港的陪审制度，我们虽不致用刑法来惩戒和监督陪审员，但必须加大目前的监督力度，切实提高陪审员的到位率。建议规定：人民陪审员有按时参加庭审的义务，因故不能履行陪审义务时，应提前告知法院更换陪审员。无正当理由，拒绝参加审判活动，经查证属实的，除可由法院院长提请同级人大常委会免除其职务外，应酌情处以经济处罚，并通报其所在单位；陪审员所在单位对其参加陪审设置障碍、拒不支持，经查证属实的，处以经济处罚，并将处理结果报至同级人大常委会备案。第二，建立健全违法违纪的监督机制。（1）建议制定“履职登记表”，对陪审员履职过程中的审判纪律（保守审判秘密、遵守法官履职规定），审判作风（包括注重司法礼仪，遵守法庭规则，用语规范、准确、文明）等进行监督；（2）确立和职业法官同样的惩处标准。对人民陪审员不履行审判职责，滥用职权、徇私枉法、造成错误裁判或其他严重后果的，应采取与职业法官一样的处理标准。第三、明确监督主体。建立专门的监督管理机构掌握陪审员履行职务的动态情况，以便对陪审员进行调查和处分。第四、提高当庭宣判率。当庭宣判可使庭审的效果实在化，防止司法腐败的产生，因此要减少陪审员的庭前准备时间及休庭时间，同时使当事人将精力放在庭审诉讼而不是其他方面。

　　在我国社会主义法治建设的进程中，司法的作用日益突出，许多矛盾纠纷的解决从过去主要依靠行政手段处理，到主要通过司法途径解决，人民群众期盼司法公正的愿望不断增加，参与司法过程的热情也不断增加，因此，人民陪审制度作为适应新形势和应对新挑战的一项有生命力的法律制度有其重要意义，并在构建社会主义和谐社会的大背景下发挥着其特殊而又深远的作用。任何一项解决利益冲突的法律制度在纷繁复杂的司法实践中难免会存有瑕疵，对我们而言，在社会主义法治建设的征途上，则需要不断探索和研究，在感性和理性的选择之间、在困惑与彷徨的认识之间，日益寻求形式和实质的完美统一，不断追求法律和社会效果的有机统一，使有中国特色的人民陪审员制度在良性的轨道上不断发展，以充分显示其在我国民主制度和司法实践中的积极和独特价值。

参考文献：

[1] 汤维建：《两大法系民事诉讼制度比较研究——以美德为中心》，《诉讼法论丛》（第1卷），法律出版社，1998年版。

[2] 何家宏：《陪审制度纵横谈》，载《法学家》，1999年第2期。

[3] 《从陪审制度看裁判制约》，载《探索》1995年第5期。

[4] 李凯著：《陪审员：敞开了一扇门》，载中国法院网

[5]丁爱萍：《人民陪审员制度的立法现状及其存在的问题》，载法大民商经济法律网

[6]洪更强：《香港的陪审员》，载《人民法院报》，2004年11月3日

（作者单位：河南省洛阳市新安县人民法院）