人民陪审员制度是国家审判机关吸收部分民众代表参与案件审判的制度，它旨在吸纳没有专业知识和司法经验的普通民众参与案件审理，以达到扩大司法民主、促进司法公开、保障司法公正、增强法制教育等目标。长期以来，人民陪审员制度在我国司法实践中历经起落，一直存在利与弊的争论。2004年8月28日，全国人大常委会通过了我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律——《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），将人民陪审制度的适用推上了一个新的阶段。尽管如此，现行的人民陪审员制度在立法和司法实践中都还存在诸多不足。本文通过揭示人民陪审员制度运行中存在的问题，深入剖析其成因，进而对人民陪审员制度的改革与完善提出应对措施和建议，以期抛砖引玉。

　　一、人民陪审员制度运行中存在的问题

　　1、“陪而不审”现象突出，陪审功能难以发挥。人民陪审员参加案件审判，有相当一部分只重在参与，把参与的程度停留在“陪”的层面上，没有从实质上去“审”。这种“陪而不审”现象主要体现在两个方面：一方面，“陪审”是只“陪”不审。在庭审过程中，多数陪审员只是坐在审判台上，庭审完全由审判长进行，他们只是一种陪衬；另一方面是“合而不议”。由于陪审员介入案件时间较晚，对案情事先不是特别了解，对法律专业知识又不熟悉，使其不敢贸然发言。加之其对职业法官存在趋同心理，在表决时一般都会举手同意职业法官的意见，根本没有也不可能提出自己的观点。

　　2、履职比例严重失调，监督作用有所弱化。现阶段，多数法院对人民陪审员随机选任机制并没有真正确立，实践中许多法官更倾向于挑选已有陪审经历和经验或与自己关系比较好的陪审员，这显然进一步削弱了陪审员对法官的监督制约作用，而且会造成陪审员之间工作任务的不平衡。这样，即使有陪审资格的人具有广泛的代表性，由于实际参审的只是其中的少数人或少数案件，也会使代表性变得毫无意义，陪审所具有的民主监督精神，也会因此而受到损害。

　　3、选任状况比较混乱，日常管理趋于随意。由于《决定》在实质上未曾改变人民陪审制度的现状，人民陪审员也未得到广大公民的推崇和向往，所以来源于基层推荐或公民自行申请的形式少有运作。实践中，人民法院直接聘请或邀请某些特定人员担任“陪审专业户”的做法仍未改变。正由于陪审员的选任状况比较混乱，致使陪审员的管理无从下手。虽然人民陪审员的任务是审判，但它不属于人民法院的组成部分，结果法院只用不管；又因为他们不属于司法行政人员，司法行政部门也不管；原单位只管本职，不管兼职，也无法管；权力机关只管选任，产生后也不管。由于无人管、无单位抓，这支队伍多是放任自流，根本谈不上真正的建立和健全。

　　4、陪审范围不够宽泛，参与形式过于单一。依照《决定》第二条第（一）项的规定，陪审员参与审理的案件范围为社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件。这一规定在司法实务中存在三个问题，首先，将陪审案件范围仅限定在一审存在弊端。因为与一审案件相比，二审和再审案件争议更大，人民群众也更加关注；其次，“社会影响较大”的标准比较含糊，缺乏可操作性。实践中，对于社会影响较大的案件，法院都会比较慎重，会因担心陪审员的审理水平影响案件的审判效果而主观地以“社会影响不大”为由而不适用陪审；第三，陪审员仅能参与审判这一环节，使得陪审制度的司法民主功能无法在立案和执行阶段实现。

　　5、法律专业素质偏低，案件质效难以确保。据最高人民法院调查统计，现有的人民陪审员中，具有大专以上文化程度的约50%左右，而《法官法》要求担任法官必须具有高等院校法律专业本科以上文凭。一方面是法律规定陪审员拥有与职业法官同等的权利，另一方面是现有的陪审员往往不具备相应的文凭更不具备相应的能力。[1]当前，普遍存在的一种反映是，人民陪审员参加审判，需要审判人员给他讲述案情，讲解法律，职业法官要说服他们得花大量的时间，费时费力，不利于及时结案，影响了司法效率，也影响了法律的实施，从而使陪审制度失去了应有的价值。

　　6、陪审待遇相对偏低，陪与不陪进退两难。一方面是法院不愿请。部分法院基于自身的经济利益考虑，不愿推行陪审制度，往往作出折中的选择，就是让少数几个人经常充任陪审员，成为半职业化法官，这样既维护这个制度，又减少了相关成本；另一方面是陪审员不愿陪。陪审员到法院陪审，势必影响其本职工作，加之有的陪审员所在单位管理严格，参加陪审会影响其经济收入甚至评级、提职等，陪审成了负担。尽管《决定》对于陪审员在陪审期间的收入、交通费、伙食费等予以了规定，但这是远远不够的，对于陪审员的人身保障、政治保障等未作规定，这也是造成陪审员难请的原因之一。

　　二、人民陪审员制度现存问题的原因分析

　　1、规范缺失现象严重。首先，人民陪审员制度缺乏明确的宪法依据。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，1954年、1978年的《宪法》都对人民陪审员制度作了规定，只是在不同的时期语言表述有所不同，而1982年通过的现行《宪法》中又将这一原则废除。迄今为止对宪法进行了3次修正，也均未提及人民陪审员制度。在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下，这种情况不能不说是一种立法上的缺陷。其次，相关法律的规定不完善。人民法院组织法和三大诉讼法，对人民陪审员制度规定相当混乱。一是名称表述不一致。刑事诉讼法和人民法院组织法中称“人民陪审员”，而在民事、行政诉讼法中称“陪审员”；二是规定不统一。人民法院组织法中陪审制度不再是一项基本原则，民事诉讼法和行政诉讼法也没有把陪审制度作为一项基本原则，只有刑事诉讼法仍将陪审制度作为一项基本原则加以规定。

　　2、选任要求不够具体。由于相关法律对人民陪审员的素质要求并未作出具体的规定，这就使得人民法院在任用人民陪审员时，没有明确的标准及严格的条件限制，直接导致了任用人民陪审员的随意性和平民化，从而严重影响了陪审员的整体素质，同时也损害了陪审制度的严肃性。[2]大多数陪审员都不具有法律基本知识，因此，他们参与法庭审判，只能凭自己的经验、阅历来判断各种法律事实是否存在，对证据的评判只能根据常理，情理和道义的标准。但在大多数情况下，情理不能代替法律，现实中有许多合理不合法的现象。长此以往，陪审员不但起不到弥补法官知识不足的作用，还在某种程度上降低了审判的质量。[3]

　　3、职权界定不够科学。有关法律规定，陪审员在执行职务时享有与职业法官同等的权利。但陪审员的特殊地位决定了其享有的权利不可能与职业法官完全一致，究竟陪审员参审时享有哪些权利和承担哪些义务，《决定》及其他相关法律并没有作出明确具体的回答。人民陪审制度长期以来在司法实践上存在的“陪而不审”、“合而不议”等现象，其中一个重要原因在于陪审员的职权同其专业素质不对称。许多陪审员称，其“不愿意参加审判活动，主要是觉得自己对法律什么都不懂”。一般公民参加审判活动，其主要价值在于利用其有别于职业法官的生活经验与民间智慧，提高对案件事实的审断效率，而要求其对高度专业的法律问题进行判断和运用，则是“强人所难”。其实，英美等国陪审团制度，正是对陪审团和法官进行了权力分工，才使陪审制度“轻而易举”地推行。

　　4、责任机制不够健全。实践中，陪审员不履行或不当履行陪审职务的现象比较突出，有的在法院通知其参加陪审时拒不到庭，有的违法审判，有的枉法裁判。最高法院在其制定的有关违法审判责任追究的办法中，明确规定办错案应受追究的审判人员是指人民法院的审判员和助理审判员，而把陪审员排除在了责任追究的范围之外。《决定》第十七条规定陪审员有上述行为时，人大常委会可以免除其陪审员职务，构成犯罪的，可以依法追究其刑事责任。按照这一规定，对陪审员不履行或不当履行陪审职务尚未构成犯罪的，只能免除其陪审员职务，而不能追究其经济或行政责任，这显然是权利与义务的不对称。因为《决定》第一条类同于《人民法院组织法》第三十八条的规定，即强调人民陪审员依法参加审判活动时与法官享有同等的权利，但两者在强调权利的同时，都没有规定人民陪审员与法官有同等义务。

　　5、管理监督存在真空。最高人民法院《关于人民陪审员管理办法（试行）》对人民陪审员的管理、考核作了相关规定，明确法院政工部门负责人民陪审员的人事管理工作，但对人民陪审员参加审判活动的日常管理工作却没有作出具体规定。在实践中，有的法院没有明确人民陪审员参加审判活动的日常管理工作机构，有的法院对人民陪审员的人事管理和参加审判活动的管理相脱节，对人民陪审员的管理监督不到位，陪审员推脱参加审判活动的现象没有得到相应处理，而且对如何保证人民陪审员的公正与廉洁还缺乏有效可行的具体措施。

　　6、陪审经费缺乏保障。法院的公用经费来源于地方财政拨款，陪审员的选任、管理、培训是法院的一项常规工作，此项工作的开展需要法院投入一定的人力和财力，陪审员参与审判的工作补助、交通费等需要法院支出，这些款项财政并不一定有专款足额支出，这会令本来就相当拮据的法院财政更加紧张。加之法院又很难精确地对每年的实际办案费用做出预算，致使陪审员费用得不到有效的保证，从而间接地影响了陪审制度的推行和陪审员参审的积极性。

　　三、完善人民陪审员制度的对策与建议

　　1、确立人民陪审员制度的宪法地位。英国近代著名法官丹宁勋爵说，陪审制是“自由的明灯，宪法的车轮”，世界上大多数实行陪审制度的国家都有宪法上的依据。我国以前的宪法也规定了陪审制度，后来取消了。由于现行宪法对陪审制度没有规定，导致陪审制度得不到足够的重视。如今，我国审判制度日趋成熟，既然决定改革和完善人民陪审员制度，就必须从宪法上将其确定为国家的一项基本司法制度，这样才有利于人民陪审员制度的长远发展，有助于在三大诉讼法和人民法院组织法中对相关问题进行充分的修缮。时机成熟，应制定专门的法律——《人民陪审员法》。

　　2、坚持人民陪审员的选任标准。实行司法民主，在政治上反映人民群众的意愿和要求，这是陪审制度的根本目的。因此不能要求人民陪审员象法官那样，具有较高的法律知识和审判水平来审理案件。但是，对于陪审员的选择，要在注重民众参与的同时，一定要强调素质和质量。笔者认为，选任人民陪审员应强调以下四个方面的要求：一是具备较好的思想道德素质，这是其参与案件审判公正与否的前提条件；二是要有健康的心理状态，为人公道、正派，有较好的群众基础；三是应当具备相应的文化素质。如果人民陪审员的文化层次太低，对法律一窍不通，那么他面对法官、律师的“法言法语”将很难理解，即使多次解释也很困难，从而导致审判效率的不高；四是要有一定的法学专业知识，这是改变人民陪审员“陪而不审”现象的重要前提。

　　3、明确人民陪审员的权利和义务。《决定》第一条规定陪审员与法官享有同等的权利，在司法实践中，陪审员与审判员的职权和职责不可能完全等同，有必要对两者的职能进行科学地分工。具体而言，陪审员的主要职能是审查证据和认定案件事实；审判员的主要职能是主持庭审，解决案件的法律适用问题。为使人民陪审员客观、公正地履行职务，还应对陪审员在执行职务期间给予相应的人身保障以及经济待遇，诸如此类的权利都应该逐一明确。与此同时，要进一步对人民陪审员在审判工作中的义务作出详细规范，如依法秉公办案、保守审判机密、不得利用职权为自己或他人谋取私利、不得接受当事人及其代理人的请客送礼等，确保权利与义务的对等。

　　4、强化人民陪审员的管理监督工作。一是建立人民陪审员分类管理制度。在同级人大设立陪审事务工委对陪审员进行归口管理，具体负责对陪审员的资格审查、职务任免、业绩考核和履职监督等工作；在法院内部设立专门的陪审员管理办公室，负责对陪审员的联络沟通、业务培训、履职安排等事务性的管理工作。二是加强对人民陪审员监督。如果拥有审判权而不受相应制约，那么控制陪审员的腐败将比职业法官更难。按照“谁任命谁监督”、“谁使用谁管理”的原则，应建立法院和同级人大常委会共同管理监督的工作机制，形成对陪审员管理监督的合力。同时，应对人民陪审员参加审判活动时的身份明确界定为“国家工作人员”，便于对其违规违纪、违法犯罪行为视情节进行责任追究。三是变更人民陪审员的任职时限。《决定》关于陪审员任期五年的期限明显过长，且对连任未作规定。笔者认为，五年的任期规定只能适用于专家陪审员，而对大众陪审员的任期应以两年为宜，并尽可能少连任。这样既可避免出现以往存在的“陪审专业户”，还可以使更多的人参与审判，真正体现司法民主。四是确保人民陪审员专项经费的落实。人民法院在编报年度业务经费时，应计划好人民陪审员的各项开支，及时向同级财政部门申报，列入财政预算范围，对专款实行单独列支、单独管理，从而为人民陪审员切实履行职责提供充分的物质保障。

　　5、拓宽人民陪审员参审案件的范围。一是将陪审制度扩展到二审和再审程序。一方面，二审、再审同样需要民众的监督。[4]在二审和再审程序中适用陪审更能体现陪审制度的司法民主价值，从而真正实现人民群众参与司法审判的目标；另一方面，一审适用陪审制度审结案件的当事人上诉或申诉后，一审陪审法庭作出的判决有可能被二审或再审职业法官更改，使得一审体现司法民主的判决最终被二审或再审职业法官撤销，这与陪审制度的立法初衷相违背。二是在立案和执行环节推行陪审制度。事实上，立案环节涉及到当事人诉权的保护，是启动审判程序的前提，而执行环节则关系到当事人实体权益的最终实现。对在立案环节需要进行诉前财产保全、执行中需要作出如变更或追加被执行主体等实体裁定的，可由职业法官或执行法官与陪审员共同组成合议庭处理。将立案、执行这两个阶段排除于陪审制度的适用范围之外，显然不利于陪审制度司法民主功能的全面实现。

　　6、建立人民陪审员的竞争机制。法律是一门职业，人民陪审员在进行陪审活动时实质上也是在从事法律职业，所以对其陪审活动不应仅以一个普通公民的标准予以评价，而应该以法律职业的要求给予衡量和评判。审判作为一门崇高的职业，陪审员从事审判工作时应享有相应的尊荣，那么就有可能也有必要在陪审员队伍中引入良性的竞争机制。如通过实行竞争上岗、述职评议、动态考核等方式，促使人民陪审员不断加强自身素质能力建设，相互之间形成比学赶超、争先创优的浓厚氛围，以达到人民陪审员能出能进、优胜劣汰和优化人才资源配置的目的，从而激发人民陪审员队伍的整体活力。

　　

[注释]

[1]胡彬材：《试析人民陪审员制度存在的问题及其完善》，载《法学家》2000年第5期。

[2]姚莉：《中国陪审制度的理论反思和制度重构》，载《法学家》2003年第6期。

[3]曾浩荣：《关于人民陪审员制度的新构想》，载《法学家》2000年第6期。

[4]穆书芹：《关于完善我国人民陪审员制度的思考》，载《武汉理工大学学报》2002年第3期。

（作者单位：湖南省永州市中级人民法院）