2005年，四川省通江县人民法院按照全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》的法定程序，结合地方实际，报请对杨述飞等20名同志任命为人民陪审员，通过参加通江县法院的庭审观摩、法律知识讲座和市中院组织的培训，县人大常委会颁发了任命书。此后，因个别人民陪审员工作单位的变更，已报请免去了2人的职务。2009年7月，通江县法院新报请任命的5名人民陪审员已获通过，现实有人民陪审员23人，基本达到与现有法官数1：2的要求。

　　截至目前，通江县人民陪审员两年来共参与审理案件336件，占通江县法院诉讼案件（含简易程序）总数的10.2%。其中，参与过审理案件的13人，占人民陪审员总数的72.2%；同时，已参加案件审理的人民陪审员中参与陪审案件数量不平衡，有的一年仅一、两件，有的却数十件。参与陪审案件的人民陪审员中，大多为人民法庭所在乡镇工作生活的人民陪审员。从13人的职业及年龄结构看，各部门或其派驻乡镇的工作人员8人、街道居民3人、村社干部2人，平均年龄41.5岁。2008年6月至2009年6月，参与审理案件最多的人民陪审员陪审案件58件。人民陪审员参与合议庭讨论案件仍有意见分歧的23件，其中刑事自诉案1件，民事诉讼案22件（人身损赔10件、离婚纠纷8件、其他类型4件）；经报请审判委员会讨论其主要意见获支持6件。2005年以来，通江县人民陪审员的总体工作运行正常，但也存在着院机关业务庭室联系人民陪审员少，各人民法庭邀请人民陪审员履职情况多；邀请人民陪审员陪审案件越来越少等现象。归其根源，主要是人民法庭审判人员不足，而院机关审判资源相对富足且可相互借用；人民陪审员经费无保障；对没参加过案件审理的人民陪审员未曾建立调整机制等因素形成。

　　2004年8月28日，全国人大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》。该决定的实施，是对人民法院组织法的具体完善，实现了人民陪审员与法官“同权”，这是我国审判制度改革的重大突破。该《决定》从人民陪审员的选拔条件、任免程序、考核培训、管理表彰、经费保障上都作了详细规定，对改革过去“陪而不审”、“拉来凑数”，名义上合议庭审理，实则审判长说了算的局面都起到了至关重要的作用。按照全国人大常委会的规定，人民陪审员已于2005年5月1日正式“上岗”。人民陪审员们在审判中，确已发挥了十分重要而积极的作用。但同样不可否认，在实际运作中也出现了一些问题，急需加以规范和完善。

　　一、存在的问题

　　1、人民陪审员制度立法不健全。?我国人民陪审制度的实行，虽然历经几十年的风雨，但至今仍没有一部完备的人民陪审员法。这使得人民陪审员的产生，人民陪审员的职责、权利、义务及对他们的监督、制约等都缺乏可靠的法律依据。人民陪审员的产生、管理随意性过大，有的由选举产生，有的由法院聘请，既缺乏严格统一的产生程序，又缺乏规范化的管理，从而影响法院严肃执法的形象。经选任的人民陪审员大多为组织信得过、所在单位用得上的骨干人员，在长达五年的任期内难免发生单位业务与审判活动之间的工作冲突。由于立法上没有明确规定其职责和权利义务，加之所在单位对人民陪审员制度认识不够，造成人民陪审员因参加培训或审判活动被扣发待遇的情形时有发生，甚至影响到职级职务的正常晋升，而法院仅能向其所在单位或其主管部门提出纠正意见，缺乏相关的法规作为保障，势必影响到人民陪审员的积极性和人民陪审员制度的正常运作，导致了人民陪审员不能正确履行自己的职责及享有应有的权利。因此，司法实践中出现了人民陪审员“陪而不审”，甚至不愿参与的情况。

　　2、人民陪审员参与审理的案件数量不多。（1）法官方面的原因。一是个别法官认为开庭、评议要考虑人民陪审员的时间、水平等，不如与审判员组成合议庭便捷；二是人民陪审员有时由于种种原因无法参加庭审，从而拖延诉讼，影响了对审判员当庭宣判率、结案周期、结案率等的考评；三是由于合议庭实行少数服从多数的评议原则，有时人民陪审员的意见会推翻审判员的正确意见。鉴于许多法院对合议庭审理案件的质量，要实行案件责任追究，而结果往往只能由审判员承担，导致审判员不愿与享有“责任豁免权”的人民陪审员组成合议庭，不愿“代人受过”。（2）人民陪审员方面的原因。主要是人民陪审员虽然具备一定的社会知识和本行业的专业素养，但缺乏应有的、系统的法律知识，在做出判决时，虽有与法官平等的表决权，但往往信服于法官，产生权威趋从心态，只是附和法官意见，成为一种摆设，因而不愿意参加庭审。（3）相关规定不明。由人民陪审员和法官组成合议庭的案件，限于社会影响较大或由当事人申请人民陪审员参加合议庭审判的案件。其中“社会影响较大”概念不清，范围含糊，既让人无所适从，又给人推卸余地。

　　3、《决定》的不完善。除前述已提到的问题，《决定》第十四条规定，法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。该条在适用时，虽能起到防范人为操作导致司法不公现象的发生，但同时也完全否定了法院或法官适当的选择权，不能让人民陪审员在相当部分案件中将其所擅长的专业领域知识充分运用到审判实践，削弱了人民陪审员制度的效力，造成了审判资源的实际浪费。同时，即或“随机抽取”，仍存在规定不具体，操作不明确等困难。

　　4、人民陪审员的素质有待提高。法院审判工作具有很强的专业性，不仅要掌握实体法，还要清楚程序法，特别是近年来为构建法治社会，不断出台了新的法律、法规和司法解释，部分具有法官资格的审判员都难以吃透，而平时主要从事其他本职工作的人民陪审员等“兼职法官”理解起来则更显生疏，甚至不曾知晓。加之人民陪审员的任命与任命法官比较而言条件相对放宽，多不具备高学历和法律专业知识，且岗前的培训时间和培训深度不够，上岗后继续学习的情形由于诸多因素难以保证，往往造成在审判工作中陪审走过场，合议走形式，审后无观点的现状。

　　5、对人民陪审员缺乏制度管理和监督机制。由于没有规定就法官管理的一切规章制度是否对人民陪审员具有同等效力，使得对人民陪审员可能出现的滥用职权、徇私枉法、玩忽职守及其他违法行为无从制裁。既让个别人有机可趁，也不利于加强人民陪审员责任心。在加强对法官的监督和管理的同时，我们必须重视对人民陪审员的监督和管理，而司法实践中还没有形成完善的人民陪审员的监督、管理机制，这或多或少会给司法的公正性带来一定的影响。

　　另外，人民陪审员的着装、经费问题，邀请人民陪审员所涉及的一系列程序问题等还没有形成相对稳定的制度，这些都给人民陪审制度的发展带来了重重困难。

　　二、建议

　　1、我国陪审制度今后的改革方向，应首先在立法上对人民陪审制加以确认，对包括人民陪审员产生的方法、途径、权利义务等内容以法律形式确定下来。

　　2、制订落实人民陪审员参审的考核制度，保证人民陪审员参审数量。将人民陪审员参与案件审判工作的次数纳入目标管理，具体规定各个业务庭、具体审判员每年邀请人民陪审员参加庭审的次数，保证每名人民陪审员每年都能参加2-3次陪审。同时根据人民陪审员的工作经历，职业特征，确定不同案件的人民陪审员。如将在妇联工作的人民陪审员，安排到涉及妇女权益的案件；把在银行任职的人民陪审员，安排到金融犯罪案件。开庭审理前，人民陪审员应查阅案件材料。根据人民陪审员的特长做好庭审分工。当人民陪审员的意见与法官不一致而可能影响正确裁判时，应提交审判委员会讨论决定。

　　3、正确界定人民陪审员参与审理的案件范围。将“社会影响较大”的案件界定为社会舆论、上级机关关注和当事人上访的案件，而不是法律关系复杂、规定不明、证据相悖等疑难、复杂案件。对疑难复杂案件的审理，应由具备丰富审判经验和法律知识的法官，从法理和立法本意上全面考虑，以实现公平、公正。没有系统的法学理论、多依据日常生活经验判断的人民陪审员，不宜担当此任。

　　4、加强对人民陪审员的业务培训，并定期进行。方式包括集中培训、召开座谈会和经验交流会、组织庭审观摩等。

　　5、人民陪审员应履行与审判员同等的义务，建立健全对人民陪审员的监督管理机制和违法违纪的惩处机制。并由同级人大常委会负责对人民陪审员进行监督。对人民陪审员在审判活动中未尽职责或违法行为，由人民陪审员监督管理机构进行调查和处分。人民陪审员因滥用职权、徇私枉法、玩忽职守或有其他违法行为造成严重后果的，应与职业法官一样处理。

　　6、加大专项财政经费的投入，保障各类补贴到位。人民陪审员应该统一着有明显标志的人民陪审员服参加庭审，并制作人民陪审员履行审判职责时的工作证或上岗证。

　　总之,人民陪审员制度作为司法民主的一项具体制度，其在现实中真正发挥作用是需要长期的民主传统的培育和沉淀才能实现的。我国的司法民主传统还很缺乏，实行人民陪审员制度的历史又非常短暂，要毕其功于一役，马上解决一切问题并不现实。我们在积极探索人民陪审员制度新道路的同时，应作好充分的准备，在实践中不断摸索、总结，进而不断地改进和完善我国的人民陪审员制度，使其在未来的司法审判中发挥更大的作用。

　　作者单位：四川省通江县人民法院