人民陪审员的选任与管理是人民陪审制度健康运行的关键所在，《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）、《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》、《关于人民陪审员管理办法（试行）》对此作了原则性规定，实践中各地对人民陪审员的选任与管理做法不一，其实施的效果差异明显。笔者对此作必要的分析和比较，期望对完善人民陪审制度有所裨益。

　　一、当前人民陪审员的选任与管理存在的主要问题。

　　（一）人民陪审员在选任方面存在的问题。

　　1.选任条件设置不科学。

　　（1）对人大常委会机关工作人员担任人民陪审员未予限制。人大常委会与人民法院是监督者与被监督者的关系，监督者的工作人员与法官共同审理案件，容易造成监督失位。一旦有错案发生，引发错案追究将很难处理。

　　（2）对人大代表担任陪审员未作限制。实践中，由于人大代表的广泛性和社会影响力等诸多因素，许多人民法院将其作为选任人民陪审员的首要条件。笔者认为，这种作法值得商榷。人大代表作为各级权力机关的主体，享有对司法审判的监督权，将监督权和司法权集于一身，这显然与我国的政体相违背；具有人大代表身份的陪审员，既审案又对法官的司法行为进行监督，这有点类似于“既是裁判员又是运动员”，这样的监督缺乏正当性；人大代表担任陪审员后有可能在述职评议、个案监督等工作中出现先入为主的倾向，对司法审判工作作出客观的评价难以确保；另外，人民陪审员由同级人大常委会任命，按照“谁任命，谁监督”的原则，其应当接受人大常委会的监督。而人大常委会又是同级人大代表选举产生的，理应接受人大代表的监督。显然，这就陷入了循环怪圈，在理论上也是说不通的。

　　（3）单纯学历的限制不能满足现实需要。对人民陪审员的学历限制，看似符合“精英化”要求，实际上不能适应审判实践的需要，比如有的在民事调解中具有优势和特长的人员由于不具有专科学历就被当然排除在陪审员之列。笔者认为，陪审员走“精英化”道路无可厚非，但必须用多个标准科学界定陪审员的条件，让在某一领域较有专长或具有权威的人士能进入到陪审员之列。

　　（4）法律工作者担任陪审员未予禁止。法律工作者与执业律师一样，是从事代理业务的自由职业者，应当同样被禁止担任人民陪审员。

　 （5）任职年龄上限不应予以限制。实践中许多法院参照公务员任职上限年龄作以限制。笔者认为，该做法不妥，理由在于，一是全国人大常委会的决定对此未予规定，根据法无明文规定不得限定公民权利的原则，法院将选任资格进行限定是不合法的。二是对许多退职人员来讲，由于热心公益事业或有一定的法律职业经历，担任人民陪审员更为得心应手，也是老有所为的体现。

　　（6）对连任未作限制。笔者认为，陪审员连任就成了所谓的“陪审专业户”，而人民陪审员与法官的最大区别就是非职业化，故连任制非有悖于设立陪审制度的初衷，失去了人民陪审的意义。故此，应当借鉴宪法的规定，规定人民陪审员连续任职不超过两届。

　　2.选任的机制不健全。法律没有对人民陪审员的选任程序却做出明确具体的规定，在选任中对候选人缺乏广泛深入的考察及综合能力的测评，为以后人民陪审员参加庭审、出色地完成陪审任务，发挥人民陪审员在诉讼中的积极作用埋下隐患。

　　3.选任结果的缺乏代表性。人民陪审员的社会代表性存在一定的局限，人员过于集中在了政府部门。如本院24名人民陪审员的职业构成中，来自县级机关的有7人，占总人数的29%，人大的2人，占总人数的8%，团委的1人，占总人数的4%，来自学校的3人，占总人数的12.5%，来自各职能部门的14人，占总人数的46.5%。人员过于集中于政府机关，势必造成在专业和技术领域等方面受到限制，且人民陪审制度的来自群众、了解民情、代表民意、克服法官思维定势，使司法更加贴近民众生活的功能不能有效发挥。

　　（二）对人民陪审员的管理方面存在问题。

　　1.监督约束措施的缺失。《决定》中虽然规定人民陪审员违反与审判工作有关的法律及相关规定徇私舞弊、枉法裁判造成错案或严重后果的将被免除人民陪审员职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但这些规定过于原则和抽象，缺乏可操作性。陪审员享有与法官同等的权利，但对人民陪审员的工作纪律、职业道德规范、错案责任追究等义务却没有具体的制约措施，谁能保证人民陪审员能够秉公说案，严格执法？何况现在的绝大多数人民陪审员在法律水平，适用法律、审判经验方面的能力赶不上法官，谁来保证案件的质量？谁又能让当事人更放心呢？笔者认为，对陪审员监督约束措施的缺失不仅直接影响司法的公信力，也不利于人民陪审制度的健康运行。

　　2.陪审员参审案件范围模糊。《决定》规定，除适用简易程序审理和法律另有规定的案件，人民法院审理的“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”的一审由人民陪审员和法官组成合议庭进行。且刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告，都可以向法院申请由人民陪审员参加合议庭审判。但在实践中缺乏可操作性，比如“社会影响较大”的标准不容易准确理解和把握，陪审员参与审理的案件，是当事人可以请求或放弃的法定权利，还是法院的权利无法界定，实践中也没有相关的诉讼程序加以保护，如在开庭通知当中没有告知当事人可以申请人民陪审员参加审理的权利，当事人更多的是被动地接受法院在陪审员上的安排。凡此种种，造成有的法院将人民陪审员作为一种审判力量不足时的补充，甚或将其作为一种廉价的“劳动力”。

　　3.陪审员的工作条件未得到保障。《决定》规定了陪审员的经费由同级财政予以保障,并由人民法院以补助形式发放，但这些规定过于原则，实践中也难以落到实处。在市场经济条件下，仅仅强调陪审员的贡献意识和所属单位大力支持的作法很难发挥效力。特别是一些法院自身经费难以保证的情况下，又怎么能保障陪审员的补助呢？另外，人民陪审员没有专门的办公场所，加上个别法院审判人员的责任心不强，人民陪审员空跑、等待开庭、无处休息等现象时有发生，这也极大的挫伤了陪审员工作的积极性，对我国的陪审制度的发展无疑是不利的。

　　二、完善人民陪审员选任与管理的举措。

　　（一）完善人民陪审员选任的具体措施。用公开选拔的方式逐渐取代由党委、政府、群团组织推荐产生人民陪审员的传统方式，不仅体现出陪审员的群众性基础，也有利于陪审员的中立性的实现。近日，湖南省江永县人民法院对人民陪审员选任在公开、公平、公正的前提下，首次将考试（分为笔试和面试）列入人民陪审员选任程序，对于提高人民陪审员的参审意识、业务素质，赢得人民群众的信赖进行了一次有益的探索和尝试。可以说，公开透明的方式选任人民陪审员是人民陪审制度有鲜活、强大的生命力的保证。据此，在陪审员的选任上可以参照公务员考录办法，引入竞争机制，具体把好几个关口：一是把好公告关。充分利用报纸、电视台、信息网络以及张贴选任公告等方式扩大知情范围。二是把好资格审查关。人民法院严格按照预先确定的资格条件对报名者进行初审后确定参考资格。三是把好考试关，考试分为笔试和面试两个阶段，笔试内容分为专业知识和职业道德规范两个部分，笔试合格人员方可进入面试。四是把好政审关。由法院政治部对考试合格的人员进行政审，确保人民陪审员的政治素质。五是把好公示关。人民陪审员的产生必须突出民主性和合法性，对拟任命的陪审员在辖区内的新闻媒体上公布于众，公示期满未发生有悖于条件要求情形的提请人大常委会予以正式任命。六是把好任命颁证关。由人大常委会举行庄重的颁证仪式，通过颁证任命这一形式，增强人民陪审员活动的社会效果。

　　（二）完善人民陪审员管理的具体措施

　　1.建立专门的管理机构。参照审判员和书记员管理模式，在人民法院成立专门管理机构，负责人民陪审员的日常管理。其职责为:a.具体实施人民陪审员的选任；b.人民陪审员参与案件审理的邀请和安排；c.定期组织人民陪审员交流和法律专业知识培训；d.组织实施对人民陪审员的平时考核和年度考核；e.受理对人民陪审员的投诉和回避申请；f.办理人民陪审员报酬的核实支付和解决人民陪审员在履行职务过程中遇到的问题；g.办理陪审员的表彰奖励和惩处事宜等等。

　　2.是建立健全对陪审员的档案管理。建立人民陪审员的廉政档案，将人民陪审员在履职过程中遵守司法廉洁的情况纳入廉政档案进行管理；建立人民陪审员的诚信档案，对无故不接受邀请的陪审员进行如实记录，作为依法免除陪审员职务的客观依据；建立人民陪审员的业绩档案，对人民陪审员参与案件审理的业务情况予以记载，作为陪审员考核的重要依据，也是对陪审员进行错案责任追究的重要依据。通过档案管理切实解决人民陪审员自身参与意识不强、权责不清、陪审质量不高等问题。

　　人民陪审员的选任和管理是人民陪审制度的重要环节，近年来，在陪审员的选任和管理上存在的问题，已严重制约了这项制度的生存与发展。为此，我们应该积极探索如何健全选任和加强对人民陪审员的日常管理机制，让人民陪审制度健康有序地发展。

　　作者单位：四川省屏山县人民法院