人民陪审员制度是指在审理第一审案件时，适用普通程序的案件可以请人民群众以人民陪审员的身份参加合议庭进行审理。人民法院组织法第九条规定：“人民法院审理第一审案件，由审判员组成合议庭或者审判员合人民陪审员组成合议庭进行，简单的民事案件、轻微的刑事案件合法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”修改后的刑事诉讼法第十三条、民事诉讼法第四十条、行政诉讼法第四十六条也对人民陪审员制度作了相应的规定。实行人民陪审员制度的目的在于让普通人民参与司法审判以体现司法民主。在我国还有增加审判透明度，促进司法公正，抑制司法腐败等作用。但是，由于我国相关立法尚不完善，且实践操作混乱，人民陪审员制度并未得到充分的执行，其应有的功能尚未得到完全发挥。本文拟通过江苏省响水县人民法院1999年执行人民陪审员制度情况的调查，分析当前人民陪审员制度存在的主要不足，并探讨完善途径。

　　一、响水县法院执行人民陪审员制度的基本情况

　　（一）人民陪审员陪审案件的范围。响水县法院1999年共审结民事、刑事、经济、行政案件共计3309件，其中适用普通程序审理的案件1113件。人民陪审员参与陪审的案件情况时：刑事案件共有12人154人次参与陪审，陪审案件77件，而当年适用普通程序审理的刑事案件共有145件，陪审率为53.%审结适用普通程序审理的民事案件560件，其中仅有1件案件有2名人民陪审员参与了陪审；审结适用普通程序审理的经济案件350件、行政案件11件，均未有人民陪审员陪审。

　　（二）人民陪审员来源。响水县法院人民陪审员来源有三个途径：一是响水县法院聘请并报区人大常委会批准的从人大代表中产生的8名人民陪审员，这种产生途径其依据是1999年响水县法院制定的《关于贯彻人民陪审员制度的实施办法》，这8名人民陪审员共陪审了8件案件，占当年人民陪审员陪审案件数的10.25%。其中陪审刑事案件7件，民事案件1件；二是刑事审判庭聘请的2名退休工人担任人民陪审员，共陪审50件案件，占64.10%；三是大专院校法律系学生担任人民陪审员，共陪审20件刑事案件，占25.64%。

　　（三）人民陪审员参与审理的深度合广度。据调查，人民陪审员几乎未参与庭前调查和阅卷工作；庭审中很少提问，对事实的认定和法律适用大多以审判人员意见为准，当庭宣判外，人民陪审员几乎未参与合议庭的评议。一言以蔽之，人民陪审员在案件审理中实际表现为陪而不审。

　　（四）人民陪审员的管理。响水县法院未设专门的人民陪审员管理机构，1999年制定的《关于贯彻人民陪审员制度的实施办法》对人民陪审员的产生、奖惩、权责义进行了规定。该规定明确人民陪审员从人大代表中产生，并规定其担任人民陪审员的期限不超过十年。该规定出台后，响水县法院从区人大代表中聘请了8名人民陪审员，并进行了一次集中业务只是培训。关于人民陪审员的待遇问题，响水县法院是从办案经费中挤出钱来发给人民陪审员作为办案补贴，但金额有限。

　　二、人民陪审员制度在实际操作中存在的主要问题及立法上的缺陷。　

　　从以上统计情况看，人民陪审员制度在实际执行中主要存在以下问题：1、缺乏广泛的参与性。具体体现在两个方面：一是人员来源非广泛性和不规范性。从响水县法院人民陪审员来源看，陪审案件最多的是刑庭聘请的企业退休职工，其次是来院实习的法律专业大学生，而这两个退休女职工担任刑庭人民陪审员已经好几年，几乎成为刑庭编外审判员，这在一定程度上剥夺了其他公民参与陪审的权利，削弱了司法决策体现民意的广度。二是陪审案件类型参差不齐。从实际情况看，刑事案件贯彻人民陪审员制度明显豪语其它类型的案件，陪审率达53.1%，而占收案绝大多数民、经案件以及行政案件几乎没有适用人民陪审员制度。2、陪而不审现象突出。不少陪审员庭前不愿意主动了解案件，调阅卷宗，审判过程中对事实认定、认证等工作全由审判长一人负责，陪审员陪而不审，形同虚设。3、合而不议。即使部分人民陪审员积极参与了庭审，但在合议庭合议阶段，陪审员基于对审判员的权威趋从心理，在对案件做实体处理时，往往指听从审判长的意见，很少表达自己的意见，甚至不少陪审员根本就未参加合议庭评议。

　　从我国人民陪审员制度本身来看，也存在立法上缺陷。

　　1、关于人民陪审员任职资格规定较粗略、简单。关于人民陪审员的任职条件，人民法院组织法只在第三十七条作了规定，依据该条规定，担任人民陪审员只要具备三个条件即可：A、年满23周岁；B、具有中国国籍；C、有选举权合被选举权，未曾被剥夺政治权利。由于人民陪审员从事的陪审工作的特殊性，仅符合上述三项条件的人是不能完全胜任陪审工作的，例如符合上述三项条件的聋、哑人显然不能担任人民陪审员。

　　2、人民陪审员陪审案件类型没有具体化。依人民法院组织法第九条的规定，凡是适用普通程序审理的一审案件，均可以适用人民陪审员制度，这条规定看似外延广泛，但由于没有对是否用人民陪审员制度做强制性规定，结果导致在认识上合实际操作中理解为任何案件都可以不适用人民陪审员制度。

　　3、对人民陪审员的培训、待遇、权利义务没有明确规定。这直接导致了实践中人民陪审员参与陪审的积极性不高，对人民陪审员的培训基本没有。

　　三、坚持和完善人民陪审员制度的必要性和重要性。

　　尽管人民陪审员制度在立法存在缺陷并影响起功能的发挥，在建设社会主义法制国家，坚持依法治国方略的背景下，人民陪审员制度仍具有坚持和完善的必要性和重要性。李鹏委员长在全国人大的一次会议上就曾指出：“要实行人民陪审员制度，这也是促进司法公正的重要制度，并且要完善这一制度。”最高人民法院肖扬院长也曾指出：“司法实践表明，实行人民陪审员制度，有利于人民法院查清案件事实并作出正确裁判；有利于接受人民群众对审判工作的监督，防止司法人员腐败，维护司法公正；有利于人民群众直接接受法制教育，增强法制观念。”《人民法院五年改革纲要》中也强调要完善人民陪审员制度，使人民陪审员制度真正得到贯彻和落实。199年5月8日，最高人民法院向全国人大常委会提交了《关于提请审议〈关于完善人民陪审员制度的决定（草案）〉的议案》，可以看出，无论是最高国家权利机关，还是最高人民法院都是非常重视人民陪审员制度的，并且提出要坚持和完善人民陪审员制度。坚持和完善人民陪审员制度的意义主要体现在以下四个方面：首先，人民陪审员制度是人民群众参加审判案件和直接参与国家管理的一种体现；其次，随着社会的发展，科技的进步，一些专业性、技术性强的案件也需要专家陪审员参与审理，以便迅速、准确的查明案件事实；第三，人民陪审员参加个案的审理，发挥了监督作用，有利于司法公正，避免暗箱操作，可在一定程度上抑制司法腐败；最后，人民群众参与陪审案件，也是一个直接接受法制教育的过程，这对于增强人民的法制观念，保证依法治国方略的贯彻也大有益处。

　　四、完善我国人民陪审员制度的途径。

　　在探讨完善我国人民陪审员制度之前，有必要对目前世界两大法系实行的陪审制度作一比较分析。大陆法系采用的是参审制（亦称混合制）陪审制，英美法系实行的是陪审团制度。在参审制中，参审员一般是由基层议会选举或者由联合组成的特别委员会任命，参审员审理案件时具有和法官同样的地位和作用，他是合议庭的一员，对案件事实以及法律适用等问题都有自己的决定权。而在陪审团制度中，陪审团成员由法院选民名单按一定规则任意选择，每一案件由不同陪审员组成，陪审员的产生既要经过法院，也要征得刑事案件中辩方得同意，同时，香港、美国等害对陪审员财产由最低要求，无财产得人是无权陪审案件的。两大法系实行的陪审制方式其主要区别在于：英美法系陪审团只对案件事实进行认定，法律适用问题则由法官决定，而大陆法系参审员既可对案件事实进行认定，亦可对法律适用问题进行决定。只是这种决定是与法官组成合议庭这一审判组织形式体现出来的。陪审团制的弊端是显而易见的：一是在人员组成上，无财产的人被排除在陪审团之外，陪审的民主性、广泛性打一了大折扣；其次将案件审理中的事实认定和法律适用割裂开来，陪审团仅对事实进行认定，而最后的判决即如何适用法律和量刑则由法官决定，这种陪审是不完全的，作用具有局限性；第三，陪审团一般只适用于刑事案件，其他类案件被排斥在陪审之外，使陪审案件的广泛性程度大大降低。相反参审制陪审制从其制度构建上具有优越性，它能充分体现陪审制民主、广泛参与的特点和陪审制的初衷。他山之石，可以攻玉，在论及我国人民陪审员制度的完善时，我们可以充分借鉴参审制、陪审团制的成功经验，并结合我国国情，进一步完善我国人民陪审员制度。具体而言，完善我国人民陪审员制度应从以下几个方面入手：

　　（一）明确规定实行陪审的案件类型

　　如前文所述，由于我国现行法律仅规定凡适用普通程序审理的一审案件可以实行人民陪审员制度，其弹性的规定导致了实践中不少法院很少或几乎不执行人民陪审员制度。所有一审适用普通程序审理的案件都适用人民陪审员制度在事实上确实很难做到，而做到了，则有干涉法院独立行使审判权的嫌疑。为使人民陪审员制度真正得到执行，法院有必要以列举形式规定几类应当实行人民陪审员制度的案件，以笔者见之，下列几类案件应实行人民陪审员制度。

　　1、行政案件。强调所有行政案件应当实行人民陪审员制度是基于以下理由：在实施依法治国方略的今天行政机关的具体行政行为应依法实施，而普通群众对行政机关实施的具体行政行为应拥有更大的知情权和监督权，且行政机关的具体行政行为与老百姓生活息息相关。人民陪审员参与行政案件的审理，有利于促进行政机关依法行政，也是人民群众参与管理国家事物的一种方式，这是民主的一种体现，同时有利于增进人民与政府的沟通和联系。

　　2、社会影响大、群众关心的案件。如在本地区有较大影响的案件、集团诉讼案件、群体诉讼案件等等，这类案件适用人民陪审员制度，一是保证人民群众对该类案件审理情况的知晓权；二是利用人民陪审员的特殊身份，作好说明疏导工作，以化解矛盾，做到审判工作法律效果和社会效果相统一。

　　3、专业性强的案件。如涉及现代高科技技术、医疗技术的刑事、民事、经济案件，这类案件使用具有相关领域专业知识的人担任陪审员，对于正确、客观、全面的认定事实真伪具有一般审判人员不可替代的作用。

　　4、未成年人犯罪案件。由于少审工作的特殊性，需贯彻“寓教于审、罚教结合”的刑事政策，需要热心并擅长少年教育工作的人担任人民陪审员，参与未成年人犯罪案件的审理，以做好说服教育工作。此类人选以学校师、共青团、妇联工作人员为首选。

　　5、其他需要人民陪审员参与陪审的案件。

　　（二）进一步细化人民陪审员选任条件。

　　1、人民陪审员选任条件。由于在合议庭中，人民陪审员具有与审判人员同等的地位和作用，因此对人民陪审员的选任条件应有严格的要求。在保证人民陪审员来源广泛性的基础上，人民陪审员应符合以下条件：①国籍要求：取得中华人民共和国国籍两年以上；②享有一切政治权利，曾被剥夺政治权利、有犯罪记录的人不能担任人民陪审员；③年龄要求：年满23周岁至60周岁；④身体条件：身体健康，具有完全责任能力，盲、聋、哑、精神病人等不能担任人民陪审员； ⑤品质要求：为人正直、办事公正，自愿从事并热爱人民陪审员工作；⑥文化要求：城镇人民陪审员应当具有高中以上学历；⑦任期限制：为避免人民陪审员职化，其任期不宜过长，每届任期四年比较合适，连续担任人民陪审员不超过两

　　2、人民陪审员的产生程序。根据现行法律的和最高法院的相关文件精神，人民陪审员应由同级人大选举产生或者由基层人大在广泛征求群众意见的基础上推举产生。由于人民陪审员在审理案件时其地位和作用类似于助理审判员，如果其产生没有法院的参与，是很难保证其素质的。响水县法院目前采用的产生办法不失为一条成功的路子，即由同级人大根据本区域内实际情况，确定人民陪审员数量，然后由法院从人大推荐的人大代表（保证了政治素质、身体条件、品质要求、来源的广泛性等要求）中选出一定数量的人并报人大常委会审批，合格者即成为人民陪审员。这样，既保证了人大对选任人民陪审员的监督权和决定权，又保证了陪审员的素质。

　　（三）完善人民陪审员的管理、培训制度。

　　1、明确人民陪审员的管理机构。可在法院的政治部门或者办公室设专门的管理机构或设专人负责人民陪审员的日常管理、培训、教育等工作。此外应规定由国家财政拨付专款支付陪审员的补贴。对陪审工作负责，成绩突出的，法院对其予以奖励，以调动其工作积极性，对不胜任陪审员工作，由违纪、违法行为的，取消其陪审资格。

　　2、人民陪审员权利和义务。人民陪审员在人民法院陪审案件期间与人民法院审判人员享有同等的权利。主要有：

　　①开庭前查阅案件材料，了解案件基本事实，庭审中进行调查提问，合议庭评议时充分发表意见。②提出对改进审判工作的建议以及人民法院管理人民陪审员工作的意见。③按陪审的工作日计算获得误工补贴，无固定收入的获得生活补助费。与此同时，人民陪审员还应履行相应的义务，主要有：①按时参加陪审工作，不得无故迟到或缺席；②保守审判工作秘密；③陪审案件时遵守各项审判工作规章制度。

　　作者单位：江苏省响水县人民法院