自2005年以来，我国相继出台了《关于完善人民陪审员制度的决定》、《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》、《关于人民陪审员管理办法（试行）》等制度，这对加强廉政建设，促进司法公正，都起着很好的推动作用。但现行法律对人民陪审员的选任、培训、管理及参与审判等只是作了原则性规定。调查显示，人们对人民陪审员制度和人民陪审员履职情况等现状都不甚了解，存在一些不容忽视的问题和困难。本文就以江西省莲花县法院人民陪审员工作情况为视角,对人民陪审员制度运行中存在的问题和困难进行分析并提出一些建议。

　　一、人民陪审员制度运行情况的调查

　　1、人民陪审员的基本情况。2005年4月,江西省莲花县人大常委会任命了15名人民陪审员。当选的15名陪审员中,从政治面貌上看,中共党员的14人,占总人数的93.3%；民主党派1人,占总人数的6.7%。从部门分布看，党政机关11人，占总人数的73.3%；教师、医生3人，占总人数的20%；银行系统1人,占总人数的6.7%。从学历上看，本科学历的9 人，占总人数的60%；大专学历的6人，占总人数的40%。15名陪审员中，男性为10人，占总人数的66.7%；女性为5人,占总人数的33.3%。从年龄构成上看，40岁以下的7 人，占总人数的46.7%；50岁以下的6人，占总人数的40%；50岁以上2人，占总人数的13.3%。可以看出，人民陪审员中大部分都是中共党员，县城机关的人员多，没有来自村、居委会以及企业的人员，年龄大部分都在45岁以上，学历层次高，技术人员少。有12名陪审员都是机关部门的副职以上干部，其中4名还是主要负责人。

　　2、陪审员参审案件的情况。据统计，2008年莲花法院刑事庭、民一庭、民二庭、行政庭和三个派出法庭共办理各类一审案件518件，适应普通程序审理的案件170件，而人民陪审员参审的案件只有10件，占普通程序案件的 5.9%，不到全部案件的1.9%，当事人主动申请要求陪审员参加陪审的案件没有。自2005年以来，莲花法院人民陪审员参审的案件总数只有30件，占普通程序案件的4.5%。15名陪审员中参审的案件数量差异很大，大多数的陪审员还没有参加案件的审理，陪审员参审案件比例低。

　　3、陪审工作监督落实情况。莲花法院每年初都将各办案庭办理案件中要求陪审员参审的数量纳入到目标考核管理，但各办案业务庭对人民陪审员制度的重视程度不一。刑事庭每年都会吸纳陪审员参审几件案件，行政庭本身案件少，也会按要求让陪审员组成合议庭，民一庭吸纳陪审员参审的案件少，三个法庭由于辖区内没有陪审员，由陪审员参加陪审的案件也少，民二庭所审理的案件，基本没有陪审员参审。办案法官对人民陪审员制度重视不够，因案件较为复杂，嫌麻烦、怕干扰，不注重吸纳陪审员参审。从已参审的案件看，办案庭固定同一个陪审员参审的现象普遍，原因是已选任的陪审员中大多数是部门领导，他们本身工作就较忙，在时间上也难保证参审。办案法官吸纳陪审员参审随意性大，监督不到位。

　　4、陪审员的经费保障情况。2005年，15名陪审员选任后，莲花法院组织了陪审员参加上级法院的任职培训，培训费、交通费、住宿费等都由法院负责，后陪审员参加陪审中的一些费用也是由法院承担了，这些费用都是从法院自己的业务办案费用中挤出来列支的，法院每年将人民陪审员所需费用列入预算，但县政府财政并没有将陪审经费列入支出，也没有增加法院陪审经费的预算。陪审员经费没有得到保障，而法院本身经费又紧张，对人民陪审员出庭补助少，在一定层次上，难以调动人民陪审员的工作积极性，也是人民陪审员工作落实不够的原因之一。

　　二、落实人民陪审员制度中存在的问题和困难

　　调查中我们了解到，莲花法院各审判业务庭对陪审员的重要性认识不够，在审判实践中，人民陪审员的作用尚未得到充分发挥，人民陪审员制度实施过程中遇到许多的问题和困难，主要表现在：

　　1、陪审员的选任不科学。一是已选任的人民陪审员社会代表性不够广泛。莲花法院15名陪审员绝大多数都是党政机关的工作人员，而且大多数还是部门的领导干部，没有来自村级的群众代表，陪审员大都在县城机关上班，三个法庭辖区里没有选任陪审员，给法庭吸纳陪审员参审带来了不便，不能充分体现人民陪审员来自群众、了解民情、代表民意，不能体现司法更加贴近民生的优势。二是人民陪审员的选任过分注重高学历。从《关于完善人民陪审员制度的决定》中看，人民陪审员应当有大专以上文化程度，因此各地法院在选任过程中，过分的依赖了参选人员的高学历，而对其道德良知，社会经验，一般公众的价值观，民意度等方面考虑过少，一些基层村级有代表性的人因学历限制不能参选，造成陪审员队伍的局限性。

　　2、人民陪审员自身岗位变换，造成陪审员队伍不稳定。莲花法院15名陪审员中，由于大多是党政机关干部，他们的岗位经常变换，有的调离莲花县到上级任职，有的调到政法机关担任领导，这样就不符合人民陪审员任职的条件，造成陪审员队伍不稳定。已选任的15名陪审员中，在县人大任命不久，就有1名陪审员从县妇联调到县司法局担任纪检组长，还有1名陪审员调到市里工作，大多数的陪审员岗位都有变换。

　　3、对人民陪审员的认识、宣传不到位。经调查反映，绝大部分群众和人民陪审员表示对人民陪审员制度很不了解，能够从多层次全面认识人民陪审员制度的比率非常低，大多数人不能正确认识人民陪审员制度的价值与意义。甚至有40%的被调查陪审员有“担任人民陪审员仅仅是为完成组织安排的任务”的想法，有个别陪审员仅把当人民陪审员看作是一种荣誉，没有履行职责的工作热情。有个别法官认为这项制度没有太大意义，有的把陪审员仅当作缓解审判力量不足的借用力量。绝大多数案件当事人不知道自己有权申请人民陪审员参与审理自己的案件。由于认识、宣传的不到位，社会对人民陪审员制度了解不够、理解不到位，已成为贯彻好人民陪审员制度的主要障碍。

　　4、人民陪审员参审意识不强、履职能力不足。人民陪审员要履行好职责，必须具备处断案件的基本能力和懂得必要的法律知识和裁判技能，必须是一个“准职业法官”。但我国人民陪审员在总体上远未达到这个要求。按照有关规定，人民陪审员参与案件审理时与审判员享有同样的权利，负有同样的义务，但在目前我国人民陪审员制度的贯彻实施情况不容乐观。人民陪审员对案件审理的参与缺乏深度和广度，“陪而不审”“审而不议”现象仍较严重。调查反映，一是陪审员大都是单位推荐，多数是党政机关干部，许多人把陪审当作是一项工作任务，自身主动性积极性不高。二是人民陪审员自身工作原因导致的时间冲突。由于人民陪审员都有其自身的工作任务，在一定程度上导致法院安排庭审的时间可能与其自身工作的时间相冲突，甚至出现事先排定的陪审员由于其他工作的安排，于开庭前一天临时取消陪审，导致法院临时紧急更换人民陪审员的情况。三是陪审员基本法律常识的缺乏和对诉讼程序的不了解，往往在庭审中难以对案件有正确的把握从而形成自己的见解，在庭审过程中陪而不审，或在评议案件和表决过程中随声附和，即便参与了审判，也是审而不决，发挥的作用微乎其微。四是人民陪审员与案件承办人信息沟通较差。一方面人民陪审员在开庭前对案件情况一无所知，想要了解案情，就得自己主动到法院找案件承办法官。另一方面案件结案以后，案件承办法官并没有将相关结案法律文书（判决书、调解书等）送给人民陪审员，导致人民陪审员连自己参与审理的案件是如何判决或者调解的都不知情的现象出现，从而也在很大程度上影响其参加庭审的积极性。

　　5、管理措施不完善、缺乏监督检查。按现行规定，人民陪审员的选任、培训、使用与管理等主要是由法院负责和实施。调查统计反映，法官群体对人民陪审员制度的认识还不到位，客观上影响了法院在贯彻实施人民陪审员制度上的自觉性和主动性。尽管法院制定了目标责任制和督促检查制度，有关部门也通过各种形式对人民陪审员制度的贯彻实施进行检查监督。但往往因为不够深入、流于形式，或是发现问题却未能督促解决或限于各种原因而没有解决、无法解决。一是管理机制不够完善，没有较好的激励措施，参审率偏低。二是人民陪审员参审案件范围和数量规定不明确，致使办案法官在使用陪审员上随意性大。三是吸纳陪审员参审没按规定在陪审员中随机抽取，出现长期固定同一个陪审员参审的现象。

　　6、人民陪审员保障制度不健全，一定程度上抑制了陪审员的参与积极性。由于陪审员在执行职务期间，行使国家审判权，但在陪审员的人身财产等任职保障方面，目前尚无具体的规定和可操作行的程序，以至于在不少陪审员参与审理案件受到严重的干涉，当人身、财产受到严重侵犯时权利得不到应有的救济。《关于完善人民陪审员制度的决定》明确规定，人民陪审员应享受的补助等必须开支由同级政府财政保证，但在具体实践中这一规定也未完全落实。人民陪审员的工作义务化，不利于陪审员参与审理案件的积极性。几年来，由于县财政没有安排这方面的资金，人民陪审员参与审判活动期间的待遇都没落实，导致陪审员不愿陪，法院不好意思请，吸纳陪审员参审大都是凭个人感情，出庭后误餐费都没有，法院也好为难。由于经费原因，人民陪审员培训工作也无法进行。这些都影响了人民陪审员参与庭审的积极性。

　　三、落实和完善人民陪审员制度的几点建议

　　1、加强对人民陪审员制度的宣传，提高对人民陪审制度重要性的认识。人民陪审员制度是我国一项重要的社会主义民主政治制度，对于推进司法民主，促进司法公正，确保司法高效廉洁、构建和谐社会具有重大的历史和现实意义。一是要采取多种方式向社会和人民群众广泛宣传实行人民陪审员制度的必要性和重要意义，使社会各界能理解并接受这项制度。二是要组织法官、陪审员学习理解这项制度的立法意图和重要意义，提高对人民陪审员制度的认识，破除各种思想障碍。通过宣传学习，为推动这项制度在司法实践中的贯彻与完善提供思想和认识基础。

　　2、完善人民陪审员的选任制度。在人民陪审员的选任过程中，要充分考虑辖区案件数量及特点、人口数量和文化教育程度、地域面积、民族状况、经济社会发展程度等综合因素，建立适应当地经济社会发展需要的人民陪审员队伍。陪审员的条件设置，应有利于民众广泛参与，不宜限制过严。要充分调动广大人民群众的积极性，将群众自荐、单位推荐、法院和司法局考察、选任竞争等几个方面结合起来，综合考虑参选人的文化素质、法律素质、社会阅历、道德水准等，让那些贴近群众，熟悉社情民意，综合素质高、正义感强的人吸收到人民陪审员队伍中来。

　　3、加强人民陪审员的教育培训。将人民陪审员的培训工作纳入法院培训总体规划，要定期组织业务知识培训、法律知识专题讲座、发放学习资料、组织旁听庭审、座谈交流等灵活多样的形式加强陪审员的培训工作，逐步提高陪审员的法律业务素质、陪审能力和参审实效。同时加强对人民陪审员权利义务的教育，增强其陪审的责任感和事业心，保障人民陪审员在陪审过程中真正地发挥作用。

　　4、具体明确陪审案件范围，适当扩大陪审案件范围。《决定》第二条对人民陪审员参与审判案件的范围作出了规定。根据该规定，人民法院审判社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，应当实行陪审制；对于刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件，人民法院也应当实行陪审制。但是，对于上述案件中适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件不实行陪审。这样的规定仍有些不太具体，要从法律上明确界定人民法院审判哪些案件应当采用陪审制，哪些案件应该限制适用或不宜适用陪审制。另由于人民陪审员参与审理案件，直接对人民法院的审判活动进行监督，增加了审判活动的透明度，对法官行使裁判权起到了制约作用，同时也消除了当事人对司法腐败的担心，因此可适当扩大陪审案件的范围。在财产保全、案件执行、诉前调解、破产等特殊程序中也可引入陪审员参加，有效发挥陪审员制度的司法民主和监督功能。

　　5、完善人民陪审员的考核约束机制。人民陪审员在人民法院执行职务期间，同审判员有同等的权利。这些权利一方面使人民陪审员依法决定案件的审判结果，同时也意味着人民陪审员应当按照法定的时间参与庭审、合议并对出现的错案承担相应的责任，但目前对人民陪审员的工作纪律及错案追究制度还没有完全规范化，对人民陪审员无故不参与庭审及造成错案如何具体追究责任尚无明确的法律规定。这样难免出现一些不尽人意的问题，影响司法公正与审判效率，违背了人民陪审制度设立的初衷，直接影响了法院的形象。因此人民法院应当同人大协商制定专门制度考核约束人民陪审员的工作，对无故推脱不参加庭审的人民陪审员及其妨碍陪审工作的单位，采取相应的措施予以约束。人大还应当对每个人民陪审员在任期内完成的陪审工作进行量化，每年对人民陪审员的工作进行综合测评，届满后由人大进行综合考核。强化人民陪审员的考核约束机制，建立具体可行的制度措施，这对保障人民陪审员正确履行职责、杜绝徇私舞弊现象极为重要。

　　6、完善人民陪审员的经费保障机制。要将陪审员的培训费、交通费、陪审费用以及各项补助，列入人民法院和司法机关行政经费，由同级政府财政予以保障。建议法院将陪审员经费问题向县人大报告，由政府下发文件，将人民陪审员经费纳入财政预算中，确保人民陪审员应当获得的经济补助及时兑现，保障陪审员履职经费，消除陪审员在物质保障上的后顾之忧。

　　作者单位：江西省莲花县人民法院