从各个层次各个领域扩大公民有序政治参与的研究与实践，不仅是经济社会发展到目前阶段的时代要求，是推动政治文明，完善民主政治，真正确立人民当家作主的必由之路，更是巩固完善党的领导，真正实现立党为公，执政为民，安邦治国，长治久安的大胆探索之举，而且对司法为民，扩大公民有序参与司法审判，完善人民陪审制度和健全人大法院对人民陪审员的任命，管理，都具有十分重要的意义。通过本人三年多来共参与陪审各类刑事、民事行政案件600多件，我感到：现在已经有了《法官法》、《检察官法》和《师律法》而没有《人民陪审员法》是很不协调的。因此建议省人大常委会向全国人大常委会反映尽快制定《人民陪审员法》，为完善和改革我国审判制度，推进司法民主，强化司法监督，增强审判活动的透明度，提高司法裁判的公信力等都是具有重要意义的。

　　一、坚持人民陪审员制度不动摇，必须以法律制度进行保证。

　　全国人大常委会2005年5月1日，颁布的《关于完善人民陪审员制度的决定》在全国法院实施，这是中国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法规，它的公布和实施，是中国社会主义民主法制建设的一件大事，是社会主义民主政治的新发展，是依法治国建设社会主义法治国家的必然要求，是树立和落实科学发展观，促进经济社会全面协调发展的迫切需要，同时也是司法体制改革的一个新起点。前不久，中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检及院工作的决定》明确要求各级要全面贯彻全国人大常委会决定，明确要求：“各级人民法院特别是法基层院要全面贯彻全国人大常委会第11次会议通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》”，同时强调：“进一步健全人民陪审员管理制度”。这也充满了对人民陪审员的关怀，爱护与期望。指出必须：“落实人民陪审员的津贴，补助，要认真听取人民陪审员对审判工作的意见和建议，切实改进工作。”中共中央《决定》还告知：“最高人民法院正在抓紧制定关于保障人民陪审员公正行使审判权的司法解释。”强调新的司法解释重点将是：“确保人民陪审员在审判活动中享有与法官同样的权利，充分发挥人民陪审员制度的功能”。在这里一小段中连续七次重复“人民陪审员”。这不仅是对我们全体人民陪审员的信任，肯定和要求，而且是对人民陪审制度的肯定与要求，为此，最高法院去年专门做出部署，要求各级法院把人民陪审员制度作为一项重要的诉讼制度来落实，作为促进司法公正的一项重要措施来落实。通过三年多积极开展人民陪审员制度实践，已经证明取得了比较好的成效。《决定》毫不含糊地坚决肯定了我国实行人民陪审员制度的鲜明立场。随着形势的发展，这一鲜明立场，应当以法律制度进行保障和规范。

　　实行人民陪审制度是当今世界大多数国家的通常做法，其主要目的在于体现司法民主。从西方国家的历史来看，陪审制度的产生和发展在一定程度上都源自对司法民主的追求以及对专制司法撤擅断的反抗。我国的陪审制度就是人民陪审员制度，最早始于革命根据地时期，是我国人民司法工作的一项优良传统。人民陪审员参与审判案件，从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适合法律，确保裁判公正，有利于促进司法公正，提高认识是推行人民陪审员制度的关键。人民陪审员来自人民群众，他们参与审判，对于提高审判活动的透明度，促进司法公正，保证司法廉洁具有重要作用。人民陪审员参与审判，还有助于抵御各种对审判的干预，有助于人民法院依法独立、公正地行使审判权。人民陪审员多在群众中享有较高威望，他们参与审判，有助于增强案件当事人对人民法院的信任度，使得当事人对法院裁判结果的公正性形成确信，进而自觉履行。实行和完善人民陪审员制度就是一个方性向、关键性问题。全国人大常委会决定实施以来，在工作实践中真正体会到，人民陪审员制度确实是个好制度，而好制度也应当用法律制度进行保证，就得尽快制定《人民陪审员法》。

　　人民陪审制度是一项起源于西方国家的司法制度，以英美为代表的普通法系国家实行陪审团制，以德法为代表的大陆法系国家实行参审制或日混合合议庭制。实行人民陪审制度的一个主要目的是为了体现司法民主，去除审判工作的神秘性。司法权是国家权力的重要组成部分，是扩大公民有序政治参与的一项重要内容。同其他国家权力一样，司法权也应当由国民享有。实行陪审制度为国民参与司法活动提供了最直接、最重要的途径，无疑直接体现了司法民主的原则。对于那些认为实行陪审制度是否有利于促进司法公正的人，即使在西方国家，也有相当一部分人持否定态度，他们认为：法律是一门专业性极强的学科，司法活动只能由具有丰富法律知识和司法经验的职业法院进行。在有不懂法律的普通公民作为陪审员参与法律的普通公民作为陪审员参与审判时，法庭作为裁判的公正性就非常值得怀疑。陪审制度之所以在西方国家产生并延续至今，恰恰是因为这项制度有利于促进司法的公正。由于英美法系与大陆法系在历史传统与社会文化上的差异，陪审制度逐渐演化为英美法系的陪审团制度和大陆法系的参审制或混合法庭制度。这两种陪审制度虽有不同，但究其本来目的，都是通过普通民众代表社会良心参与法庭审判，促进司法的公正。英美法系的陪审团制度，是由丝毫没有法律背景的普通公民组成陪审团，对案件的事实作出判断，法律的适用则是法官的责任。陪审团制度的实行，实际分割了法官的权力，有效防止了法官滥用审判权；陪审团均为临时组建，成员均为随机抽取，参与审判活动后即与外界隔离，可以有效防止司法腐败；陪审团成员虽不具有法律背景，但具有普通人的社会生活经验和道德良知，可以弥补职业法官在生活经验方面的不足，进而保证审判的公正。而这些在我国就必须以制定《人民陪审员法》来作为法律制度进行保证。

　　大陆法系参审制的建立，源于资产阶级革命后社会公众参与司法的需求。与陪审团制不同的是，参审制赋予陪审员或称非职业法官以等同于法官的权力，由其与法官共同组成合议庭审理案件并作出必须说明理由的裁判。这种设计在保证司法民主的同时，克服了陪审团制度的一些弊端，保证裁判以严谨的法律和事实为基础。一些西方学者因此认为参审制较之陪审团制更为合理。但参审制度在实际运行中，其缺陷也逐渐暴露出来：在有参审员组成的合议庭中，作为专家的法官的意见往往占主导地位，参审员参与合议庭往往流于形式，真正在审判中起决定起决定作用的仍是职业法官。司法决不仅仅是单纯的法律问题，法官也决不简单地等同于法学专家。归根结底，司法所面对的是纷繁复杂的社会问题，运用司法手段解决纠纷，除了法律专业知识外，社会生活经验也是必不可少的。这一点已经是全世界法律界的共识。但一个不容否认的事实是，随着法学研究的不断发展，法学已经成为一个具有高度专业性的学科，并因此导致了司法的高度专业化。在这样的情型下，法官往往以专业化为理由排除社会生活对司法活动的任何影响，法官本人也日益自我封闭，与世隔绝。司法与社会的隔绝，必然导致司法脱离社会生活实际、违背社会发展需要，难以保证司法的公正；也必然导致人民对司法的不理解、不信任，从而降低司法的权威。正如有学者指出：“法官越专业就越自以为是，民众越不懂就越不信任司法，司法的专业性越高，社会的疏离感越强。正是出于防止司法与社会隔绝的考虑，西方国家至今仍然保留陪审制度，通过陪审员参与审判，以其丰富的社会生活经验弥补法官在这方面的先天不足，确保司法的公正，树立司法的权威。更值得注意的是，一些原来没有实行陪审制度的国家，也通过司法改革建立了自己的陪审制度。因此，在中国尽快制定《人民陪审员法》非常重要和及时。

　　二、进一步健全人民陪审员管理制度必须以法律为依据

　　自2005年全国人大常委会重新发布关于人民陪审员等一系列法律意见以来，人民陪审制度才真正走上规范化的法律轨道。取得了很大的成绩，发挥了审判员宣传员、调解员、咨询员和监督员作用，树立了司法为民的品牌，据统计全省1609名陪审员是民主建设的一支主要力量，树立了政治意义上的良好形象，三年来共参与全省陪审46173件占各类普通案件的三分之一，不仅解决了法院案多人少的问题，而且大大锻炼了人民陪审员，提高了人民陪审员陪审能力，取得了很好的作用。但从三年多来的实践看，没有专门的《人民陪审员法》是不完备和难以真正履行职责的。

　　1、关于人民陪审员的案件审理分工和范围。过去，一直使用旧的《人民陪审员管理暂行办法（或规定）》，其中规定：人民陪审员每年参与陪审的案件应占各法院审理的第一审普通程序案件总数一定的比例，刑事案件不低于30%，民商事案件不低于20%，行政案件不低于20%，但每位陪审员参与陪审的案件不应超过20件，把“不隐瞒、不压制、强求统一”作为有人民陪审员参与的合议庭的一项规则，严格实行一人一票，少数服从多数，有重大分歧意见的提交审判委员会讨论决定，在合议庭讨案件时，首先由陪审员就案件的认定事实和证据独立发表意见，以保证陪审员的意见不受其他合议成员左右。自从2005年新的〈决定〉出台后，对人民陪审员依法参与审判案件，除了人员按地区和案件类别分工外，均采用随机抽取的规定，除不能担任审判长外，同法官享有同等权力，并承担相应的义务等。

　　2、关于人民陪审员的出庭，合议和签字。在案件确定分工后，由人民法院书记员提前一星期通知陪审员参与开庭和合议时间，人民陪审员必须准时到庭开庭，并且在合议时参加。案件合议后，由人民陪审员签字。人民陪审员接到合议庭审理案件的约请并接受后，不得单独会见当事人及其委托代表人，在参与案件审理期间不得与当事人及其委托代理人见面更不能参加请客送礼；人民陪审员的回避由合议庭审判长决定。

　　3、关于人大常委会和基层法院每年至少召开一次人民陪审员座谈会，法院十分注意听取人民陪审员对审判工作的意见和建议。接受监督，通报情况。人民法院还会同所在地司法行政机关，召开表障会。

　　4，关于保证落实人民陪审员的津贴和补助。人民法院将为实施人民陪审员制度所必须的开支列入当年业务经费预算，并及时会同当地人民政府财政部门申报，由同级政府财政予以保障。对于实施人民陪审员制度的各项经费单独列支、单独管理、专款专用，以保障人民陪审员制度的有效实行，但目前全省发展不平衡，陪审员每陪审一起从15元到100元不等，应当引起重视。

　　5、关于人民陪审员公正行使审判权问题

　　审判权在人民法院组织法和三大诉论法中都有规定。去年的〈决定〉对这些法律规定的人民陪审员制度的基本涵义是一致的。人民法院审理第一审案件的合议庭可以由人民陪审员和审判员共同组成，人民陪审员参加合议庭审判的，与审判员享有同样的权利。在全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》颁布 实施之前，我国关于人民陪审的规定由于比较原则，缺乏具体的可操作性规范，因而其作用的发挥受到影响。《决定》的实施，改变了这种状况，人民陪审制度在许多方面得到了完善，其中明确规定了某些当事人具有申请人民陪审员参与审判的权利，从而使当事人对于人民陪审员制度的适用范围具备了实质性的影响，对于人民陪审员制度价值和功能的实现完善具有重要意义。因此尽快制定《人民陪审员法》非常必要和及时。

　　从陪审实践看，也应当有法律制度对各方进行约束。

　　本人自参加陪审以来，已陪审达600多件刑事、民事案件也感到法院程序很透明，法院还是公正的，法官们是辛苦的。但实践人民陪审员的参陪率低没有制度约束，参与说服力差，随机性很强，权威性不高。陪而不审现象也还是有的。如在刑事案件的审理中，应当坚持罪责刑适应正确处理政策与法律的关系；坚持宽厚严 济刑事政策，准确地把握宽与严的运用；坚持利益平衡政策，力求法律效果与社会效果的统一，坚持诉讼程序正当，实现社会保护与人权保障并重。人民陪审员参加审判，群众还不很了解。作为陪审员参加陪审之后，我作为政协委员也就经常宣传法院的公正宣传法官工作的辛苦，也会影响周围的人，改变对法院的认识。

　　三、人民陪审员制度存在的一些问题必须以制定《人民陪审员法》来逐步解决

　　不可否认，当前为缓解司法资源不足是作为人民陪审员制度的主要功能，而得到肯定。此外，还有人把人民陪审员简单等同于法官的倾向和意识。应当说，这些只是体现了人民陪审员制度表面功能价值的某一方面，人民陪审员制度真正才运行三年多，出现问题和不完善是难免的，这在某种程序上是会影响制度的运行和发展。要从根本上解决问题必须尽快制定《人民陪审员法》加以落实。

　　〈一〉从人大常委会任命选任的人民陪审员大多都是单位的业务骨干，有的还具有一定领导职务，其都有繁忙的本职工作，而案件的审理有特定的周期要求和程序要求，因此矛盾显得尤为突出。有的人民陪审员在初次开庭时尚能按时到庭，但第二次、第三次开庭和宣判时，却不能保证按时到庭，法院要临时更换合议庭成员，有时很难找得到人，一定程序上影响了审判效率。对案件如需多次开庭的法庭，人也难找，对人民陪审员参与陪审缺少强制性约束力，制定《人民陪审员法》前以告之有工作单位的领导陪审员参与陪审是在履行国家职务行为，单位要保证个人要不折不扣履行职务。

　　〈二〉随机选任机制由于经费等原因面还不够广泛。大多数法院采取小范围随机抽取的方式分配人民陪审员参与具体案件的审理，实践中大都是通知并安排相对固定的法庭。参与案件审理的数量因人而异，相对集中，案件类型分布不均衡。因为陪审员采取定人定庭，经费不能保证、无法在全市范围内进行随机抽取，造成城市陪审员疲于奔命、乡镇一级又无案可陪等。

　　〈三〉人民陪审员在审判活动中享有与法官同等的审判权，但这一权利既神圣也责任重大。人民陪审员不能取代法官断案是在审判长领导下工作现实中，大多人民陪审员不可能达到职业法官的业务技能和要求，尊重并且在审判长主持下的制度设计也主要是让其提供一名普通人对案件事实的认定视角以及对是非的判断。实践中，人民陪审员在案件审理中发表独立见解比较少是较为普遍的。同时由于多方面的原因，人民陪审员对案情事先没有特别了解，也使其不敢贸然发言。因此，人民陪审员在合议时有不少是重复法官、审判长的意见，或者只是肯定或否定制定《人民陪审员法》对陪审员也是约束和促进。

　　〈四〉对人民陪审员的管理，培训也不够系统和经常。缺乏对人民陪审员法律意识的系统养成以及人民陪审员建立纪律职责的培训，忽略了通过观摩、参观点评的方式进行有针对性的培训。有的法院对于管理职责、考核评价、使用、奖励、补贴等制度做法各异，且差异很大，特别是人民陪审员参与案件审理的规则也比较缺乏。

　　〈五〉人民陪审员对陪审工作极为重视，但社会公众对此却了解不多，对人民陪审员地位作用，权利和义务宣传白多。大多数人民陪审员因为陪审向单位请假时，本单位领导往往要求人民陪审员以本职工为重，在其潜意识中，陪审仅仅是业余活动，是不能与本职工作相提并论的。当事人申请人民陪审员参与案件审理的也比较少。个别陪审员参加陪审只是形式，没有发挥应有的作用。“陪而不审”现象也有。

　　〈七〉人民陪审员在着装，标识等方面的不统一、不规范或没有造成许多误会，也有损法庭的庄严与严肃。

　　〈八〉考核评价机制难以为立。人民陪审员不担任审判长或承办人，质量与效率无法单独量化，因此确定统一考核指标较为困难。人民陪审员所在单位也不将法院的考核结果纳入对人民陪审员本职工作的考评体系，法院考评不具有多大约束力。难以构建审判责任制度。由于身份特殊，审判责任也难以追究。现在这个制度缺乏相应的配套措施，需要进一步建立和完善。因此，制定《人民陪审员法》非常关键和及时。

　　四、进一步落实完善中国特色的人民陪审制度也应当制定《人民陪审员法》

　　人民陪审员的参与意识和荣誉感较高。人民陪审员均认为，被人大任命为人民陪审员是一件光荣的事，参与案件审理既是先例法律赋予的权利，大多数人民陪审员都能积极发表意见，体现出较强的参与意识与强烈的社会在经过了解，有相当一部分公众反映，案件中的一些专业性、技术性很强的问题，有特定的人民陪审员参与审理有利于更好的解决一些疑惑问题。也有不少公众反映，人民陪审员与群众联系最密切，最能反映民众的声音，信得过。虽然司法实践中当事人主动申请人民陪审员参与案件审理的还较少，但仍可反映出当事人对人民陪审员制度表现出较强的接受度。扩大公民在序司法审判参与是一种国家行为的不断完善人民陪审员制度的潜在作用巨大。人民陪审员来自人民，法院若为其搭建适当的平台，将会发挥极强的法制宣传作用，利于法院与公众的沟通，促进法院透明度和公信力的提高。调查表明，许多人民陪审员此方面的意愿也较强烈。进一步落实完善中国特色的人民陪审员制度，必须应当尽快制定《人民陪审员法》加以规范和约束，才能真正体现人民当家作主，司法公正以及中国特色社会主义司法体系的特点与要求。

　　五、关于《人民陪审员法》的基本结构和内容。我认为人民陪审员是以人民陪审身份参与国家司法制度在履行国家行为制定《人民陪审员法》要与《警察法》、《法官法》、《检察官法》和《律师法》相配合和协调一致，也应参考《公务员法》对陪审员及当事各方以法律的形式进行约束和规范。其主要结构应当是：

　　第一章　 总则

　　第二章　 陪审员的选拔与任免

　　第三章　 陪审员的条件权利与义务

　　第四章　 陪审员的考核与管理

　　第五章　 陪审员的奖惩

　　第六章　 陪审员的培训与资格

　　第七章　 陪审员的补赔福利保险

　　第八章　 陪审员的辞职与辞退

　　第九章　 陪审员与法官、律师关系

　　第十章　 陪审员的法律责任

　　第十一章　附则。

　　《人民陪审员法》的主要内容主要应当包括：

　　（一）、在“总则”中：要讲明人民陪审员政治意义和司法主权的重要表现形式以及制定本法的意义、定义内涵、以及指导思想、原则、依照法定的权利、条件、标准和程序进行，对人民陪审员的任用原则，管理原则，特别应当明确陪审员依法履行国家职务的行为，应受法律保护。

　　（二）在“选拔与任免中”：应当写明，“公开发布，严格考察，平等竞争，择优条用，人大任免”的办法，并详细写明考察单位和负责人的考察要求，并对不符录用的范围进行规定，特别是对人大任命人民陪审员应当多宣伟、多重视。

　　（三）、在“条件、权利与义务”中：分别予以详细叙述。

　　在“条件”中：至少有五条：具有中国国籍满18周岁，拥护宪法，具有良为品行，具有履行职责的条件，具有符合职位，要求的文化程度和工作能力等。

　　在“权利”中：应包括：获得履行职责应当具备的工作条件；在合议庭中享有与法官同等的权力；非因法定事由非经法定程序，不被无故免职，辞退或处分；获得补帖报酬，交通费和享受若福利保险的待遇，每年参加培训，观摩学习，对司法机关和工作人员提出批评建议；提出申诉和控告申请辞职；以及法律规定的其他权利。

　　在“义务”中：应当包括：模范遵守宪法和法律，按照规定的权限和程序认真履行职责，保证开庭，合议的准时到达不迟到不早退；全心全意为人民服务；接受人大常委会的监督和人民法院的具体管理；在审判长领导下履行职责；维护国家安全；荣誉和利益；保证国家和工作秘密；忠于职守；勤勉尽责；遵守纪律；格守职业道德；模范遵守社会公德，清正廉洁，公道正派，法律规定的其它义务。

　　总之，扩大公民有序司法审判参与是政治问题，一切权利属于人民宪法赋予人民当家作主的权利，人民陪审员是以人民陪审身份参与国家司法制度的履行，是一种国家职务行为，由人大任命、体现了人民当家作主是人民司法主权的重要表现形式对《人民陪审员》法应当尽快列入全国人大常委会的立法规划，尽快制定颂布，福建省人大常委会也应当制定，详细的实施意见，并广泛征求各方意见，真正使中国特色的人民陪审制度更加规范，更加完善，以推动民主政治司法公正的落实。

　　（作者系福建省福清市人民法院陪审员）