[内容摘要]笔者从人民陪审员制度的渊源和价值入手，通过深入分析实践中人民陪审员参加案件审理少、合议时发挥作用少的原因，从细化陪审案件、陪审员任期激励等方面提出了现实可行的解决对策。

　　《关于完善人民陪审员制度的决定》是我国历史上第一部关于陪审制度的单行法律，是我国社会主义民主与法制建设的一项重要举措。该决定的颁布，使人民陪审员制度具备了法律基础；该决定的实施，使人民陪审员制度的落实具备了人员保障。但是，人民陪审员制度真正发挥作用，还有很长的路要走，不仅是能真正行使审判权，甚至连真正参加案件审理都还有许多问题需要解决，笔者分别称之为“能陪”—有可能参与审判、“能审”—有能力行使审判权。唯有解决了“能陪”和“能审”两大问题，人民陪审员制度才真正能发挥作用。而其出路，仍在于完善该制度本身。

　　一、 人民陪审员制度的源流考察

　　透过对该制度的渊源和价值分析，可以帮助我们理解人民陪审员制度的应然作用，它不能发挥应有作用的症结所在，并找到解决问题的对策与出路。笔者不揣浅陋，试分析之。

　　陪审制度最早起源于公元前6世纪雅典的梭伦改革时期。当时雅典没有法官，案件的审理就是由公民组成的陪审团来完成，而案件越重要，陪审团的人数也就越多。但是在这种陪审制度下的组成陪审团的公民并不是处于“陪”审的地位，因为没有主持审判的法官，他们实际上是平民法官。这反映了早期公民对司法权的分享。

　　现代意义上的陪审制度，一般认为是起源于中世纪的英国，并为其他英美法系国家所承袭。陪审团最早被运用于11世纪初英王对全国土地进行清理的过程中。在清理过程中,国王委派的调查员必须召集12名当地知情人彻底查清当地土地情况,这就是“末日审判”。在此基础上，英王亨利二世颁布了一系列的法令，在民事和刑事诉讼中正式确立了陪审制度。此后，陪审制度在美国得以充分发展。由于美国和英国历史上的特殊亲缘关系,美国对英国的司法制度进行了较好的继承与取舍,并在移植英国陪审制度的同时进行了改造,使陪审制度得到了前所未有的壮大。英美法系国家的陪审团一般有大陪审团和小陪审团之分。大陪审团承担控告犯罪的职能，一定程度上分享和制约了检察官的起诉权。而小陪审团主要是进行事实审判，只有在小陪审团认为被告人有罪的前提下，法官才能对其定罪量刑。随着陪审制在英美两国的产生和发展，大陆法系国家为了推进司法方面乃至全社会的民主，也将陪审制导入了自己的司法体系，代表国家是法国和德国。法国大革命以后，与资产阶级自由、民主的要求相一致，审判方式也要求民主化，1791年的法国宪法最早在大陆法系国家确认了陪审制度。

　　“陪审制作为公民直接参与司法活动的民主形式和公民权利的保障制度在其产生后相当长的一段时间里受到了众多国家的青睐。”[1]但是在随后的发展进程中，陪审制在不同国家的命运却是迥然不同的。英国早就废除了大陪审团，对于小陪审团的适用也是越来越少；法国于1811年就放弃了英国式的陪审团制度，同时根据自身的司法理念和诉讼模式创造了独具特色的参审制，但其参审制在今天的运用也已属凤毛麟角,它只在重罪法庭中才被运用；而在美国，陪审团制度历久不衰，至今仍被普遍适用，发挥着不可替代的作用。

　　在我国历时数千年的奴隶社会和封建社会中，陪审制度是一个完全陌生的概念。辛亥革命之后，南京临时政府在《中央裁判所官职令草案》中提出了采用陪审制度的设想，但是未能得到实施。1927年，武汉国民政府在司法制度中提出了建立参审制和陪审制的方案，并制定了《参审陪审条例》，但是也没有得到真正的实行。在国民党统治中国期间，陪审制度同其他许多写在纸上的制度一样，都是一纸空文，根本不可能在当时的司法实践中得到兑现。不过从30年代初到40年代末，在中国共产党领导的“革命根据地”、“边区”和“解放区”，当时的工农民主政府、抗日民主政府和人民民主政府都实行了一个有特色的陪审制度——人民陪审员制度。人民陪审员主要由群众团体选举产生，也可以由机关和部队推选或者由法院临时聘请。人民陪审员在审理案件的过程中享有与法官相同的权力。这是我国现代陪审制度的雏形。

　　1949年中华人民共和国成立后继续实行了人民陪审员制度。中央人民政府委员会于1951年颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第6条对此作了规定。当时的人民陪审员主要是法院根据案件性质从有关方面或团体邀请的临时性代表。

　　1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》把人民陪审员参与案件审判工作的作法规定为宪法原则。同年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》则明确规定了适用人民陪审的案件范围，即在一审刑事案件和民事案件的审判中都应实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。1956年7月10日，司法部经国务院批准发布了“关于人民陪审员的名额、任期、产生办法的指示”。1963年2月11日，最高人民法院发布了“关于结合基层普选选举人民陪审员的通知”。按照这些规定，人民陪审员主要设在基层人民法院。各基层人民法院首先要在广泛征求各方意见的基础上提出候选人名单，然后由城镇或人民公社的选民直接选举产生，或者由基层人民代表大会选举产生。人民陪审员的任期一般为2年。高级人民法院和中级人民法院在需要人民陪审员的时候，一般采取临时邀请的方法。

　　“文革”期间，我国的司法制度遭到严重的迫害，人民陪审员制度也未能免遭其难。虽然那一特殊时期的“法院”在所谓的“审判”中也请一些甚至很多群众参加，但是那种做法与陪审制度绝难同日而语。l976年粉碎“四人帮”之后，我国开始恢复和重建司法制度，包括人民陪审员制度。1978年3月27日，最高人民法院发布了“关于人民法院陪审的群众代表产生办法的通知”，重申了1963年“通知”中的有关规定。1979年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》再次明确规定了人民法院一审合议庭应该由审判员和陪审员共同组成。这就意味着凡是由合议庭审理的一审案件都必须有人民陪审员参加。但是1983年通过的人大常委会关于修改《中华人民共和国人民法院组织法》的决定将上述规定改为人民法院一审合议庭可以由审判员和陪审员共同组成，也可以完全由审判员组成。而2004年8月28日《关于完善人民陪审员制度的决定》的出台，标志着人民陪审员制度已形成体系。可以说，新中国的人民陪审员制度基本上是按照前苏联陪审制度的模式建立起来的。当然从根源上来讲，它受大陆法系国家陪审制度的影响也较深。

　　我国的陪审制虽然在名称上称为“陪审”，但与英美国家的陪审制完全不同，其在形式上实际上与大陆法国家的参审制相似。我国的人民陪审员与法官一起组成合议庭参与审判，其本身并不能够进行独立的事实审。

　　通过对陪审制度的全面考察我们发现，陪审制度历来是作为社会公众分享审判权力的司法民主措施出现的，民主价值是这一制度的基本价值。

　　二、人民陪审员制度的价值分析

　　我们的人民陪审员制度，除具备陪审制度基本的民主价值外，还具备司法文明、司法公正、司法监督等价值。

　　其一，司法民主价值。人民陪审员制度的司法民主价值是其存在的重要基础之一。作为公民直接参与司法活动的一种民主形式，人民陪审员制度具有其他司法民主形式不可替代的独特价值。人民陪审员制度使民众参与审判过程，可以使民众认识到某个裁判是由法官与陪审员共同作出的，是通过民众参与司法的过程达成的，这就可以加深民众对司法的认同感，减少法官与民众之间的隔阂，促进民众对司法的关心，进而增强一般民众的法律知识和法律意识，是健全社会主义民主政治制度的重要内容是我国社会主义司法民主的重要体现。

　　其二，司法文明价值。司法为民是人民法院密切联系群众的时代要求，是“公正与效率”工作主题的基本价值取向，是检验审判工作法律与社会效果的新尺度，也是人民法院优良传统的新发展，充分体现人民意识，人民陪审员制是法院审判活动中的一项重要司法制度和一种审判组织形式，遵照一定程序吸收普通公民参加案件审判活动。这一制度的落实，既拉近了与人民群众的距离，增进了感情，又让当事人通过诉讼体会到了现代司法文明，也使司法为民的现代司法理念真正贯彻落实到诉讼活动之中。同时，促进人民法院牢固树立司法为民的核心思想。

　　其三，司法公正价值。公正是司法的首要价值目标，是人民法院审判工作的生命线和永恒主题，也是我国司法制度改革的一项基本目标。要实现这一目标，我们需要做的事情很多，但是建立行之有效的人民陪审员制度不失为一项重要的措施。其一是有利于促进司法公正。人民陪审员参与审判案件，注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。同时，通过人民陪审向广大人民群众进行法制宣传教育，有利于进一步加强诉讼调解，说服当事人息诉服判，及时化解纠纷，提高司法工作效率。其二，人民陪审员参加审判可以推进有关诉讼规则的确立。其三，中国是一个人情社会，历来是“重人情，轻法治，”不像英美国家，人民历来是“重法治，轻人情。”人民陪审员参加审判可以在一定程度上抑制法官先入为主的内心确信与偏见，有利于遏制办人情案、关系案等偏私现象的发生。

　　其四，司法独立价值。由一般民众参与司法审判，可以促使合议庭摆脱过多的行政干预以及法院内部上级领导的干预。因为民众头上并没有乌纱帽，因此可能并不害怕因拒绝干预而丢乌纱帽的危险。如果裁判的意见是由法官与陪审员共同作出的，至少可以减轻法官在作出裁判时所实际承受的来自各方面的压力，法官可以以裁判需要由合议庭集体作出为由，而抵制外来的干预。人民法院依法独立行使审判权是我国宪法的一项基本原则，是司法公正的一项重要保障。但是我国的司法实践中，法官在办案过程中受到的干扰是多方面的。而人民陪审员参与审判，陪审员的“临时身份”在一定条件下有助于避免来自合议庭外部的干扰，也给法官提供了抵御干涉以充分的“理由”。

　　其五，司法监督价值。有利于加强对法官的监督。民众作为陪审员参与审判，并不仅仅只是体现抽象的司法民主的意义，而能够体现具体的民主监督的内容。没有监督的权力，必然产生腐败。在当前司法腐败比较严重的情况下，这种监督十分必要。一方面，通过陪审员与法官共同审判有利于督促法官严格执法，也有利于促使司法进一步公开，防止司法的“暗箱操作”现象。另一方面，陪审员与法官共同审判也有利于减少司法腐败，保障司法的民主公正。因为，如果参与审判的法官只有一个或者都是与其关系密切的同事，那么该法官敢于贪赃枉法的机会较大，但是如果一个法官与数个与其不相识的陪审员共同审判，则该法官在各种诱惑面前必然要三思而后行。陪审制通过吸收民众参与审判过程，将适用法律和认定事实共同合议，这就可以形成一种内在的民众监督机制。在一定程度上可以遏制法官滥用职权及以权谋私、权钱交易的行为。因此人民陪审员制度有利于司法监督与法官的廉洁公正。

　　其六，司法公信力价值。实现司法公正是提高司法公信力的前提，司法公信力是实现司法公正的保障。人民陪审员大多在群众中间享有较高威望，他们参与审判，有助于增强案件当事人对人民法院的信任度，使得当事人对法院裁判确定的义务依法履行。人民陪审员在实际参与审判的过程中，对法院工作会有全面、深入、客观的了解，通过他们向广大人民群众进行宣传，有利于社会各界了解法院工作的真实情况，消除社会上对法院审判案件中的猜疑和误解，进一步增强人民法院的司法权威。

　　其七，司法理性价值。一些陪审员具有特殊的生活经历和专业、技术特长，可以在审判中从不同的角度分析案情、提出意见，从而弥补法官知识经验的不足。尤其是陪审员参与审判，可以将民众所具有的善恶观念、是非观念带进审判过程并以此对案件作出判断，这就是有利于帮助法官克服其有可能出现的官僚色彩。同时，人民陪审员参与审判与法官共同讨论、集思广益，充分发挥陪审员用社会视角观察问题、分析事物和独有的判断力。可以减少司法裁判中的独断专行现象，防止错案的发生。

　　三、人民陪审员制度难以发挥作用的症结所在

　　与陪审制度在世界其他国家所遇到的一样，我国的人民陪审员制度的发展也不是一帆风顺的，甚至一度走到了被废止的地步。多年来，人民陪审员制度并没有发挥其应有的作用，陪审员参与审判大多流于形式，陪而不审，成为了法官的陪衬，这是我们的司法制度所面临的尴尬。我们仔细的审视现实中的人民陪审员制度，发现确实存在着诸多的问题：

　　首先，陪审员参与审判的积极性不高。由于法院给予所聘请人民陪审员的补助相对比较低，而且绝大多数陪审员都是兼职的，都有自己的本职工作，所以陪审员参与审判的积极性不高。在审判实践中，组成合议庭的案件要提前通知当事人合议庭组成人员名单，由于很难确定在未来的庭审当中，陪审员是否能准时参加庭审，在审判实践中往往是难以告知当事人合议庭组成人员而不得不放弃邀请人民陪审员参加合议庭，陪审员成了“名义”上的陪审员。

　　其次，人民陪审员的素质不高和参与审判意识不强也制约了陪审作用的发挥。陪审制度很大程度上是建立在公民较高的宪法意识和法律观念之上的，而我国国民这方面的素质显然是有欠缺的。由于基本法律常识的缺乏和对诉讼程序的不了解，陪审员往往在庭审中难以对案件有正确的把握从而形成自己的见解，只能惟法官的马首是瞻。

　　第三，陪审员即便参与了审判，也是审而不决，发挥的作用微乎其微。“由于审判委员会的存在和二审再审的可能，合议庭的决议处于不确定状态，没有最终法律意义，由专业法官组成的审判委员会以及二审法院(再审法院)始终控制着最终司法权。”[2]于是，主要在一审中参与庭审的人民陪审员就无力对案件的最终结果施加自己的影响。

　　最后，对陪审员的选任和管理方式不合理，外界对陪审员的压力难以消除等现象也一定程度的存在。总体来看，在我国的审判实践中，人民陪审员制度淡化的趋势并没有因为《关于完善人民陪审员制度的决定》得以根本性的扭转。有的学者甚至认为，“在我国不存在实行陪审制的历史文化传统，我国古代历来是由各级官吏担任法官，从来没有出现过陪审制度”。[3]因而，在我国这样不具备相应文化底蕴的国家，强行将陪审制度移植进来是起不了多大作用的。“陪审制完全是舶来之物，既无价值且易生诸多麻烦与困扰，影响诉讼效率和公正”。[4]那么在我国已经存在了几十年的人民陪审制度真的已经不可救药了吗？笔者认为，前文对人民陪审员制度的价值分析已经表明：并非如此，我们完全可以通过对人民陪审员制度的进一步完善使之焕发生机。

　　四、人民陪审员制度发挥作用的路径选择

　　正如前文所述，人民陪审员制度真正能发挥作用，其前提在于我们的人民陪审员有可能“陪”、有能力“审”，解决人民陪审员制度难以发挥作用问题，也应当围绕此症结展开。笔者认为可采取的对策有五：

　　其一，细化人民陪审员的具体适用范围，确保人民陪审员制度的真正落实。《决定》第二条规定，人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成会议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：㈠社会影响较大的刑事、民事、行政案件；㈡刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加会议庭审判的案件。显然，我国人民陪审员适用的范围过于宽泛，反倒在实践中形成了没有“必须由人民陪审员参与审判的案件”的局面。笔者认为，应把人民陪审员制度的适用限制在刑事诉讼和行政诉讼中并明确“必须由人民陪审员参与审判的案件”，这主要是考虑到这两类诉讼中体现了公民与公权力的对抗，更能够体现人民陪审员制度的民主价值。另外，由于刑罚的难于回复性，这就更需要人民陪审员的介入以监督公权力的运行，保证公民的合法权益不受侵害。而在民事诉讼中，更强调效率，而适用人民陪审员制度显然不利于这一目标的实现。

　　其二，将人民陪审员的权力明确限定在审查案件事实。把需要专业知识的法律问题交给“外行”的人民陪审员是不合适的，因此缩小人民陪审员的权利，把人民陪审员的权利限定在审查案件事实是符合实际的。至于是否像英美国家那样由陪审团专有审查案件事实的权利，笔者认为在我国现行的政治体制下，由人民陪审员专有审查案件事实的权利是不可能的。

　　其三，完善我国的证据规则，尤其是证据排除规则，让法官把好证据准入的第一道门。由于人民陪审员容易受情感因素的左右，而法官长期从事司法审判工作，能够比较冷静地判断证据的可采性，因此，完善证据排除规则，由法官判断什么证据可以进入审判过程是必要的，有利于保障人民陪审员理智地做出判断。

　　其四，将人民陪审员制度引入二审程序。我国现行的法律规定是排除人民陪审员参与二审程序的，这一方面体现了对二审的慎重态度，另一方面则反映了对人民陪审员的不信任。笔者认为，这样的担心是没有必要的，二审所涉及的法律和事实问题未见得比一审复杂，何况一审的重要性并不逊于二审。既然一审让人民陪审员参与了，那么把人民陪审员挡在二审的大门之外就没有理由了。将人民陪审员制度引入二审程序，有利于加强对法官的全面监督，更好地与一审的人民陪审员制度衔接。

　　其五，关于人民陪审员的任期和能否连任的问题。学者普遍的观点是认为人民陪审员经过一定的期间应该进行更换，而不能无限制的连任下去，否则就是限制了司法民主的范围，违背了人民陪审员制度的初衷。“……陪审员任期宜短不宜长，而且最好明确规定一位陪审员在一定期限内（如半年或一个季度）只参与一个案件的审判。”[5]对此，笔者不敢苟同，民主与参与人数的多寡无关，而能否真正实现才是关键！因此，笔者恰恰认为，对那些有能力、有时间、真正能行使审判权的人民陪审员，明确规定可以连选连任，将“连选连任”作为一种激励机制，甚至规定连任人民陪审员二十年的可给予“终身人民陪审员”的荣誉，才是保障该制度能够发挥作用的关键所在。至于扩大司法民主的范围，只好留待公众整体法律素质、社会经济条件有长足进步之后再说吧！

　　注释：

　　[1]左卫民、周云帆著：《国外陪审制的比较与评析》，载《法学评论》1995年第3期。

　　[2]廖永安、李旭著：《对我国陪审制的否定性评价》。

　　[3]申君贵著：《对我国陪审制的否定性思考》，载《中国律师》1999年第4期。

　　[4]陈桂明著：《诉讼公正之程序保障－民事诉讼程序之优化》，中国法制出版社1996年版。

　　{5]何家弘著：《陪审制度纵横论》，载《法学家》1999年第3期。

　　作者单位：山东省东平县人民法院