[内容摘要]：人民陪审制度是我国司法制度的重要组成部分，自全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）实施三年来，各级法院围绕最高院《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，基于“权责分明、优势互补、运行规范、保障到位”的价值考量，积极探索人民陪审员制度运行规则，充分发挥人民陪审员制度的内在价值和民主价值。本文立足本院目前在推行人民陪审员制度运行操作中遇到的一些难点问题，从人民陪审员选任、随机选用、规范程序的角度，围绕人民陪审员运行机制，对人民陪审员制度贯彻落实情况进行归纳整理，对运行操作中的一些做法加以提炼分析，以便进一步规范人民陪审员运行机制，为完善和发展人民陪审制度提供探讨依据。

　　[关键词]：人民陪审员　　构成　　随机选用　　规范程序

　　人民陪审制度是我国司法制度的重要组成部分之一，是国家审判机关吸收普通公民作为非职业法官参加民事、刑事、行政案件审理的一项重要司法制度，是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，是扩大审判活动，实现法律效果和社会效果的有机统一，是发挥自身优势，提高诉讼效率的有力措施，同时，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律的重要形式。自全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来，各基层法院围绕最高院《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，相续出台一些《人民陪审员制度运行规则》，基于“权责分明、优势互补、运行规范、保障到位”的价值考量，对人民陪审员的权利义务、庭审参与、管理考核等具体运行机制逐步予以规范，充分发挥了人民陪审员在司法审判实践中的矛盾纠纷“调解员”、法律服务“宣传员”、矫治少年犯罪“指导员”、司法为民“监督员”、沟通群众“联络员”等作用。但在实践中，由于我国有关陪审制度的规定过于笼统，缺乏可操作性，加上人们对其认识存在偏差，使得陪审制度没有得到足够的重视，致使基层法院在人民陪审员制度运行中存在诸多难点。如：审判工作管理难以统一规范，人民陪审员随机选用机制难以落实，考核考评机制难以建立，审判责任追究难以到位等等。为此，笔者就所在法院如何规范人民陪审员运行机制进行归纳分析，以便探讨。

　　一、强化组织领导，保证人民陪审员构成的广泛性，体现司法民主

　　陪审员制度首先是一种政治制度，其次才是一种司法制度，其价值的实现应表现为内在价值或民主价值，而人民陪审员的选任、管理、使用，在现阶段的具体运行操作中，有其一致性和共性，实质就是要构成人民陪审员队伍结构的广泛性，体现司法民主。

　　按照我国法律规定，人民陪审员应由基层人民代表大会在广泛征求群众意见的基础上选举产生。但在运行初期，由于人民陪审员制度在一定范围内不够重视，缺乏一定的群众基础，甚至在基层人民代表大会的选举活动中“排不上队”，造成了人民陪审员选任现状的混乱，直接形成了由法院邀请人民陪审员，或者由有关单位和团体推荐人民陪审员等状况，只是从形式上落实了人民陪审员的选任工作，在实践运行中，这些陪审员与法院法官的牵连过多，不能真正对法官监督，形成相互制约作用，导致人民陪审员参与案件审理活动留于形式、走过场。为此，我院在第二次选任中采取三项措施，确保选任工作规范落实。一是加大宣传力度，强化组织领导，成立了人民陪审员工作领导小组及其办公室，形成由政治部门、立案庭、业务庭组成的人民陪审员工作管理机构体系。二是明确责任，加强联络工作，由政工部门归口管理，具体负责总体工作的安排，陪审员的选任、培训、考评、奖励以及与外部单位的联系协调等工作，在明确职责的基础上，积极与司法部门及基层组织的沟通，争取基层人大支持。三是落实人民陪审员选任工作协调小组，由司法行政单位牵头，协调处理人民陪审员选任过程中的相关事宜。

　　在选任运作过程中，我院通过科学确定名额，面向社会，采取个人申请和组织推荐的形式，发放《关于在基层组织中推荐人民陪审员候选人的通知》，及时公布人民陪审员的任职条件、名额、工作程序、报名方法等，立足吸收社会不同行业、不同性别、不同年龄的优秀人员，严格选任条件和程序。通过选任前的培训考核，严把推荐报名关、资格审查关和提请任命关。通过张榜公示，举行任命仪式确保选任过程的公正公开、阳光操作，确保了人民陪审员来源的广泛性，代表了社情民意。今年我院共选任人民陪审员23人，其中具有大学以上学历的16人，占69.57％；大专学历的5人，占21.74％；高中学历的1人，占4.35％。年龄在40岁以下的11人，占47.83％；41岁至50岁的10人，占43.48％；51岁以上的2人，占8.70％。其中男性14人，占60.87％。人员职业分布：党政机关6人，占26.09％；企事业单位8人，占34.78％，科研院校2人，占8.70％；农民及企业职工各1人，占8.70％；其他群体5人，占21.74％。目前，我院的人民陪审员队伍基本具备了“代表性强、学历层次高、专业领域广，综合素质高”的特点，他们中有在基层工作多年、特别擅长民事调解工作的社区干部，也有实践经验丰富、已形成自己独特工作方法的 “模范人民调解员”，还有担任过人民陪审员，已掌握了一定的法律业务知识，具有一定的审判实践经验的资深人民陪审员，基本上实现了陪审制度应有的广泛性和群众性，为法院审判工作的开展提供了有益的补充。

　　但在人民陪审员选任工作中，我们感觉到，人民陪审员要具有一定的社会广泛性和群众代表性，须建立内外联络机制，争取地方政府和上级法院的支持。同时，应注重建立规范的选任前培训考核，依据任职条件和具体规定，严格人民陪审员选任前的资格审查，增强民众对司法的认同，克服人民陪审员选任中的随意化和平民化。这不仅有利于择优录取，提高人民陪审员的法律素质和专业素质，更有利于形成监督，促进人民陪审员队伍的纯洁。由此，我们在运作中，应把选任前的培训与任职前的培训区别开来，同等对待。可由市以上法院组织，或者依托基层法院来实施为宜，这样在全市范围内选任人民陪审员，经过法定程序的选拔，最终由市人大进行任命并统一颁发聘用证书，从而使各区县的人才资源得以整合，使人民陪审员的选任标准统一，使人才结构更为科学合理。

　　二、明确参审办法，落实人民陪审员随机选用机制，调动积极性

　　人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性，随机选用机制是陪审制度有效运行、功能充分发挥的基本制度设计。《决定》明确规定人民陪审员参与审判活动的确定方式有两种：一是人民法院确定，二是当事人申请。由于目前人们对人民陪审员制度缺乏认知，由当事人申请陪审员参审案件很少，从最高院2008年5月份统计数字看，自人民陪审员制度实施三年来，全国55681名人民陪审员参与审理的644723件案件中，由当事人申请陪审员参审的案件仅有5232件，这说明当前人民陪审员参与案件审理绝大多数还是由法院通过审判流程管理来安排。为此，人民陪审员随机选用机制作为陪审员参审主要运行机制显得尤为重要。在实际运行中，我们也不否认，运行初期，我们因缺乏对人民陪审员制度的认同，出于缓解审判压力的需要或者方便陪审的考虑，将陪审任务固定地交给少数陪审员现象比较突出，造成陪审员参审活动很不均衡，多者一年参审几十件案件，少者只有几件。还有的法官对人民陪审员参与案件审理产生排斥心理，在案件审理过程中，对于通知人民陪审员参加庭前活动的意识也不够强，有的案件承办人往往只是一个电话就行，随意性很大，致使人民陪审员参审活动缺乏规范的运作机制，影响了人民陪审员参审活动的积极性，出现了人民陪审员被动参与庭审、“陪而不审”或者“陪审专业户”等现象。

　　针对诸多问题，我们在积极探索人民陪审员制度运行机制过程中，围绕人民陪审员随机选用机制，进一步规范明确人民陪审员参与庭审活动办法，从制度上予以保障和落实。比如：在诉讼须知中明确告知当事人具有陪审员参审选择权，告知刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件的原告，有权申请人民陪审员参加合议庭审判涉及自己权益的案件。在参加审判活动中规范调整范围，明确规定了各类案件应由人民陪审员参与合议的比例，确立人民陪审员轮流参与审判的工作要求（规定每位人民陪审员每年参与审判案件一般不得超过15件）；将人民陪审员参与合议的案件明确规定为社会影响较大的刑事、民事、行政案件和刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请人民陪审员参加合议的案件，以及涉及婚姻家庭、相邻纠纷、未成年人等类型的案件三大类；制定人民陪审员参加审判的程序性规定，比如当事人申请以及主审法官决定由人民陪审员参与审判的期限限制，人民陪审员参与具体案件审理的抽签产生方式等等。在落实随机抽取方式上，按照地域、专业、职业等标准，以及具体案件的特点，采取定岗定位、专业分组、轮流安排、临时指定等方式，将本辖区的人民陪审员划分为不同的类别，从相对应的类别中随机抽取人民陪审员参加审判活动，安排其从事相关领域的审判工作，发挥其专业特长，调动其积极性。在民商事案件中，针对人民陪审员丰富的民间经验，建立了人民陪审员单独主持调解的制度，使人民陪审员不但可以单独主持庭前调解，还可以单独主持庭审过程中的调解，促进了纠纷的平和解决，充分发挥人民陪审员调解员的作用，效果比较明显。我们通过实行随机抽取方式确定人民陪审员参加案件审理，不仅使更多的人民陪审员可以参加到审判活动中，同时也使人民陪审员弥补了法官专业知识的不足，保证了审判质量，进一步强化了社会的监督，促进司法公正，充分发挥陪审员调解优势，做到案结事了，缓解了法院司法资源不足的压力，提高了审判效率。今年我院民商事案件调解案件数为965件，占60.54％，其中人民陪审员参与调解675件，占民商事案件调解结案的70％；1至6月份人民陪审员陪审案件121件，占一审普通程序86.39％，其中民商事案件89件占77.39％，刑事案件25件，占86.21％，行政案件7件占100％，使我院在中院13项考核指标中，确保12项指标排在前列。

　　人民陪审员随机产生，不仅可以使陪审员以其独立地位、独特视角、朴素的价值观和普通人的生活经验判断法律事实，其广泛性、社会性与职业法官形成思维和知识上的优势互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，提高案件审判质量和效率。同时，可以增强司法工作的民主性，在一定程度上缓解了司法资源的不足，弥补法院审判力量不足与案件不断增多的矛盾，进一步减少积案、提高审判效率；增强司法审判合议庭内部的制约功能，使法官的司法行为更加严谨、规范，有利于增强司法的透明度与公信力和人民群众对审判工作的了解，消除了当事人对司法腐败的担心；弥补职业法官在一些案件审理中知识的局限性，为法官提供来自于民间的经验，做好调解工作，真正体现出法律维护社会正义的精神，体现出中国特色的人民陪审员制度蕴含着广阔的发展前景。

　　三、完善保障体系，规范人们陪审员制度运行程序，加强考核管理

　　人民陪审员工作是一项综合性的系统工程，程序公正是制度规范运行的根本保障。当前人民陪审员制度在基层法院规范运行，关键是要加强人民陪审员的管理，构建制度运行的保障体系。目前人民陪审员制度在法律法规及有关具体规定还不是很完善的情况下，我们在实际操作中相应遇到一些困难和难题，比如：有些陪审员在开庭前才告知法院开庭与其本职工作冲突，不能到庭参与审理，法院只好临阵换人，或将案件延期开庭，造成审判工作的被动，影响了法院形象和执法工作的严肃性；由于人事变动频繁，导致一些人民法庭辖区内没有人民陪审员又无法调剂；还有的陪审员因职权不明，办案主体意识不强，只是为了应付了事，在庭审中只能枯坐一旁，一言不发，使“陪审”变成了陪衬，在一定程度上影响了人民陪审员制度监督审判、促进司法民主价值功用的应有发挥等等。我院结合人民陪审员制度运行状况，积极探索运行机制，完善保障体系，规范运行程序，力求做到“组织健全、程序严谨、考核规范”。具体做法：

　　1、健全组织，确保人民陪审员选任、管理、使用工作的顺利进行。我院成立了人民陪审员工作领导小组及其办公室，由一把手亲自任组长，分管院长任副组长，建立由政治部门、立案庭、业务庭组成的陪审工作管理机构体系。总体上，由政工部门归口管理，主要负责总体工作安排的制定，陪审员的选任、培训、考评、奖励以及与外部单位的联系协调等工作；立案庭负责陪审员选用的随机抽取工作；业务庭的管理只集中在案件审理环节，主要对陪审员参与案件审理进行管理并为政治部考评陪审员工作提供基本资料。同时，建立了内外联络机制，成立了落实人民陪审员制度协调小组，在明确职责的基础上，主动上门与司法行政部门及基层组织的同志沟通，协调处理人民陪审员选任、管理及使用过程中的突出矛盾和问题，推进陪审制度的有序、有效运行。

　　2、规范运行程序，完善制度运行的保障体系。在人民陪审员选任工作阶段，以《关于在基层组织中推荐人民陪审员候选人的通知》的形式，及时公布人民陪审员的任职条件、名额、工作程序、报名方法等，以张贴公示、举行任命仪式等方式，确保选任过程的公正公开、阳光操作；在参与审判过程中，针对可能出现的“陪而不审、审而不议、议而不决”现象，应及时发放相关文件，将人民陪审员参与案件审理、参加庭审合议、行使独立表决权以及专业知识咨询等权利予以告知，并通过检查卷宗、定期回访的方式，督促主审法官尊重和自觉配合人民陪审员行使审判权，并将相关落实情况与年终考核相挂钩，强化落实管理措施；在考核过程中，坚持将人民陪审员参与案件审判工作的情况纳入司法统计工作，实行按月报送，同时由职能部门定期负责收取各庭室报送的人民陪审员参与庭审情况，建立台帐，使考核真正做到有章可考、有法可依；在人民陪审员待遇上，导入公平机制，建立并发放了“三卡一表”，即一张银行卡、一张工作卡、一张联系卡和一张参审表，保障人民陪审员每月拿到参与陪审的补助，方便人民陪审员参审活动。

　　3、严格考核，加强对人民陪审员的管理。一方面突出保障人民陪审员的权利。原则上法院在立案时，书面告知当事人或征询被告人申请人民陪审员参加合议庭的权利，在确定由人民陪审员参加案件审理后，以书面形式提前通知陪审员所在单位，并以最快捷的方式及时通知人民陪审员本人；另一方面规范人民陪审员的职责义务，要求其遵守法官履行职责的规定，遵守法官职业道德的基本准则，承担保持清正廉洁、确保公正司法的义务。从权利义务上规定了人民陪审员的依法参与合议审判等职责范围，细化人民陪审员履行审判职责的具体规定，明确人民陪审员参与审判的义务，以及在审判过程中所拥有的独立表决权、庭前阅卷、建议以及法官对其庭前所提专业问题的释明义务等，规定人民陪审员如果确实不能参加审判的，要求其在接到参与审判通知二日内通知主审法官，并说明理由，由主审法官决定，以及规定人民陪审员所在单位或者户籍所在地基层组织积极保障其参加审判的义务，明确人民陪审员违反与审判工作有关的法律及相关规定的法律后果和责任追究。对怠于履行职责或滥用职权的人民陪审员，及时商请有关部门采取相应的措施；对人民陪审员违反审判纪律、玩忽职守等造成错案或其他严重后果的，作出相应的处理。对人民陪审员在任期内完成的陪审工作应当进行量化考核和综合测评，并将考核测评结果向人大、人民陪审员所在单位及本人及时反馈，以切实起到激励作用。同时，将人民陪审员纳入本院培训的总体规划，制定培训方案，以基本法律意识为主，采取日常培训和个案培训相结合，以观摩、点评为主要模式，加大对人民陪审员法律业务知识的培训力度，提高陪审员的法学理论水平和法律运用能力。使其了解审判原则、审判制度以及审判活动的过程和特点，掌握实体法与程序法的基本知识，增强法律素养，在一定程度上扭转人民陪审员因专业素质所限而出现的陪而不审、审而不议等现象。

　　通过对人民陪审员制度运行程序的规范，进一步完善保障体系，加强考核管理，使人民陪审员制度的内在价值功能得以实现，它的运用有利于促进司法的独立、增强司法民主、保障裁判公正；可以集思广益，能够更广泛地代表公众的意见，从而更有效地防止司法决策过程中的主观片面和独断专行，提高审判活动的民主性；缩小法官的权限，减少审判徇私舞弊的可能，防止司法腐败；使法官更容易了解普通人的感情及社会的普遍价值观念，从而避免了司法专横，避免了理与法的冲突，实现审判结果的正当化，从而提高司法的权威性；使法律规则更接近于普通老百姓信奉的价值准则，公民更容易遵守法律的规定，有利于案件的执行。同时，在很大程度上也改变了法官与社会公众的关系，法官不再是高高在上、独一无二的执法者，他更直接面对着法官的权力来源及法官保护的社会公众，使法官更接近生活、接近于民众，作出的裁决更接近于民众普遍信奉的行为准则，更为合理。

　　制度的完善，程序的规范，只是落实人民陪审员制度的先决条件，其运行效果最终应落实在严格的考核监督措施上。在一项制度的运行中，考核的作用主要体现在两个方面，一是可以发现和鼓励先进，二是能有效发现问题及时调整。正是基于这样的认识，我院在狠抓考核工作举措的同时，对考核中发现的问题进行了及时调研、及时整改，取得了良好的效果：在选任工作阶段，我院对以前曾经担任过我院人民陪审员的一些同志的进行了模拟考核测评，征询了相关庭室对于选任标准的意见，强化实地考核的工作强度，深入人民陪审员候选人的社区单位进行实地考察，确保了考核工作的成效和人民陪审员队伍的整体素质；在人民陪审员参加审判的工作环节，我院采取双重考核的方式，首先是不定期地组织对主审法官进行抽查考核，将人民陪审员在庭审过程中的参与度作为对法官庭审驾驭能力考核的范围，检查合议笔录中是否记录人民陪审员的独立意见，以及在审理过程中对人民陪审员的各项告知内容是否以书面形式装订入卷宗；在管理考核阶段，我院通过对每月各庭室报送情况的及时考核分析，分别对各人民陪审员的工作实绩、工作态度、审判纪律等情况有了初步的了解，为评先表彰提供依据，通过对不同庭室报表的比较，发现归纳不同类型案件对于人民陪审员知识层次、社会阅历的不同要求，及时的为人员调整和具体案件的人员配备抽取方案提供参照和依据。同时设立了对人民陪审员的专项奖励基金，定期对优秀的人民陪审员进行奖励，确保陪审作用得到充分发挥，去年我院人民陪审员刘晓青被省高院评为“全市法院优秀人民陪审员”，钱晓凤被省高院、省司法厅联合表彰为“优秀人民调解员”。

　　总之，人民陪审员制度的规范化运作仍处于初始的阶段，其本身的价值内涵和功能作用还有待于在实践过程中进行不断挖掘和拓展，根据人民陪审员制度的运行状况以及基层法院操作运行的突出矛盾和难点问题，我们认为，由市中院为单位，成立人民陪审员管理工作办公室，协同人大及政府部门，统一出台运行规则，规范选任管理，制定与人民陪审员制度运行有关的配套措施和实施细则等以便对人民陪审员进行规范使用、管理及考核；依托电子网络，建立本地区的陪审员选用系统，实现资源共享，保证落实人民陪审员制度的质量和机制运行的科学有效性；督促解决经费保障问题，统一标准，规范管理，调动积极因素，有利于保障基层法院更好地落实人民陪审制度，彰显司法民主与公正。

（作者单位：江苏省金湖县人民法院）