内容提要：陪审制度价值是体现为公民分享司法权利和维护司法公正，并通过立法赋予陪审主体相应的权利和义务，借助国家权威和法律程序，依靠主体权利与义务的实现而实现。2005年5月1日起施行的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），这是我国历史上第一部关于陪审员制度的单行法律，是我国社会主义民主与法制建设的一项重要措施。但是在近年来运行过程中，暴露出诸多问题，本文分析当前我国人民陪审员制度运行中实际存在的一些问题，并就如何进一步完善人民陪审员制度提出了几点思考。

　　一、我国的陪审员制度：

　　陪审制度是从西方传入的，源于奴隶制国家雅典、罗马，为中世纪欧洲少数封建国家所继承，盛行于资本主义社会。现代意义上的陪审制度起源于英国，并在美国得到充分的发展。而大陆法系和英美法系的陪审制度又不一样，英美法系国家是实行的陪审团制，赋予陪审团的权利是单独行使事实裁定权，而由法官适用法律；大陆法系国家从20世纪初至今法国、德国、意大利等国家纷纷以陪审员取代陪审团，陪审员与职业法官有相同的职权，既认定事实又适用法律。

　　我国的陪审制度仿效大陆法系的陪审制度，现在所实行的人民陪审员制度在我们国家有很长的历史，从30年代初到40年代末，中国共产党领导的革命根据地、边区和解放区都实行了陪审制度。1954年宪法正式确立了“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度”。在这期间，我国的人民陪审员制度发挥过一定的积极作用，这一制度的实行，对吸引人民群众参与国家管理和监督法院的审判工作、密切人民法院与群众的联系，以及增强审判力量都起到了良好的作用。但是，在十年文革期间，我国民主法制建设受到极大的破坏，人民陪审员制度也一度停滞。

　　改革开放后，虽然恢复了陪审制度，但在各项司法制度改革取得巨大成就的同时，陪审制度却没能跟上时代的步伐。直到2005年5月1日开始实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）后，才结束了长期以来我国关于人民陪审员制度规定的不集中、不统一，散存诸法的状况。《决定》赋予了陪审员除不担任审判长外有与法官相同的权利，还有赋予陪审员监督法院审判工作的权利；这也是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行规定，既是依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求，也是司法体制改革的一个新起点。但是该《决定》在运行的过程中，并没有发挥其应有的作用，陪审员参与审判大多流于形势，“陪而不审，合而不议”成为陪审员制度的一个重大缺陷，也一度成为取消陪审员制度的理由，这是我们的司法制度所面临的尴尬。我们仔细地审视人民陪审员制度运行过程，发现确实存在着诸多的问题。

　　二、陪审员制度运行中存在的问题：

　　(一)陪审制度上的欠缺，致使不能体现陪审制度的价值。陪审制度价值是体现为公民分享司法权利和维护司法公正，并通过立法赋予陪审主体相应的权利和义务，借助国家权威和法律程序，依靠主体权利与义务的实现而实现。由于我国没有相应的陪审员制度，因此在司法实践中，“陪而不审，合而不议”成为陪审员制度的重大缺陷，极大地制约了陪审员制度的发展，也制约了陪审制度的价值实现。其具体现在以下几个方面：

　　1、参与案件的陪审员实行随机抽取，审理制度尚不完善。《决定》第十四条规定，采取随机抽取的方式确定陪审员参与陪审具体案件，但实际操作过程中，随机选任制难以确立，很难起到作用。法院在审理普通程序的案件时，往往是审判员不够的情况下，由审判员直接通知陪审员到庭参与案件的审理，不是按制度随机抽取陪审员，审判员通知参加审判的陪审员通常是与其关系较好或比较熟悉的，这样，陪审员失去了对法官的监督和制约作用，同时还挫伤了陪审员的积极性；

　　2、制度中没有设定陪审员介入案件的时间和方式。大多数案件到开庭前几十分钟才通知道陪审员到庭参审理，致使陪审员无法庭前阅卷，陪审员只能靠庭审了解案件情况，无法提高案件参与度，陪审员在审判中由于事先对案件不了解，又没事先熟悉与案件相关法律知识，对审判缺乏兴趣，加上有的人民陪审员由于工作原因及其他原因不能按时参加庭审及合议，从而使得人民陪审员在一些法庭审理中留于形式，形同虚设，人民陪审员“陪而不审”的现象大量存在；有的案件需提交审判委员会讨论的疑难案件、争议大的案件，只可能是审判长参与，陪审员不能进入审判委员会，不能发表看法，所以，陪审员整个案件的参与过程也只能听审判长的，甚至案件判决后，很多陪审员不知道判决结果。诸多制度因素的制约，我国人民陪审员制度起不到应起的价值作用，更不能实现陪审制度的价值；

　　3、陪审案件的范围和义务不明确，导致司法实践中的混乱。第一，按照《决定》第二条第一项的规定，陪审员参与审理的案件范围为社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件，“社会影响较大”如何界定？陪审员参与这些案件的审理的比例是多大？缺乏可操作性，需要制定司法解释进一步明确。实践中，请陪审员介入的案件往往是民事诉讼程序上必须适用普通程序，而双方争议不大的案件，在基层法院，特别是乡镇法庭大多陪审员参与的案件是缺席判决的案件；相反，那些对于社会影响较大的案件，法院都会比较慎重，会因担心陪审员的审理水平影响案件的审判效果一般只能由审判员组成合议庭，而不适用陪审，从而缩小了陪审的一审案件范围。还有一些案件由简易程序转为普通程序的案件，为了程序上的合法，临时、随意邀请陪审员，这也影响了陪审员的工作积极性；第二，按照《关于完善人民陪审制度的决定》规定，人民陪审员在法院执行职务期间，与法官享有同等的权利。但是，决定中没有明确陪审员在审判中究竟应该具有哪些权利和义务。这就使陪审员在具体运作没有具体的法律依据,也使其地位没有保障。

　　4、《决定》对人民陪审员缺乏错案责任约束机制。由于人民陪审员缺乏相应的法律知识，仅凭感觉判案，容易出现错案，其参与审判不能保证案件质量。陪审员在履行审判职务时，对案件事实的查明和对法律的适用负有什么责任？发现错案，责任又如何分担？等等，诸多责任问题欠缺相应法律规定，法院不能在实质上对陪审员进行管理，所以，在案件审理过程中不得不由审判长说了算，从而不可避免地导致“陪而不审、合而不议”。

　　5、选任和培训人民陪审员的制度，不适合当前需要。《决定》规定陪审员五年一选任，不利于陪审员的政治权利的实现、业务素质的提高和培训工作的开展。被选任为陪审员的，从他们主观思想是五年后，在政治上没有任何利益，反而给自己平时的工作增加了一些事务；《决定》实施后，最高人民法院制定了《人民陪审员培训实施方案》，将人民陪审员的培训纳入法院培训的总体规划。各地每年花了一定的经费对陪审员的业务技能进行培训，而陪审员明知五年一选任，他们对自己后来能否选再次选任为陪审员也不得而知，因此，在培训时，有些陪审员借故有其他工作走不了，不参与培训，有的参与了培训并没有认真学习相关法律知识，更不用说在工作中，学习相关法律知识进行自我素质的提升。在这种制度的框架下，虽然花了大量的培训费用，但却起不到应有的效果，五年重选后，又要对陪审员重新进行培训，造成了人力和财力资源的浪费，更不利于保障陪审员的政治权利的实现。法律知识得不到提高，人民陪审员在履行职务的过程中难以发现法官在审理案件中违反法律规定的情形，也无法进行有效的监督和制约，这必然会导致人民陪审员制度的弱化。

　　6、陪审员工作保障不到位。虽然《决定》第十八条、第十九条规定了陪审员的经费来源是人民法院，是以补助的形式发放，且人民法院对陪审员补助费用由同级财政予以保障，但是这两条规定过于原则，而且也难以落实。大多基层法院确实经费困难，很难及时按规定给陪审员发放本来标准就很低的补助。目前，在很多基层法院，自身的业务经费在同级政府财政中就难以保证，又怎么能充分保障陪审员的经费呢？即便能够保障陪审员的补助费用，关于补助费的发放形式，发放标准均是模糊的，更何况《决定》第十八条第三款规定“无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助”，人为地使了陪审员的工资有了随意性；另外人民陪审员没有专门的办公场所，加上个别法院审判人员的责任心不强，人民陪审员跑空路、等待开庭、无处休息等现象时有发生，这也极大的挫伤了人民陪审员工作的积极性，对我国的陪审制度的发展无疑是不利的。　

　　（二）陪审员自身法律知识欠缺，致使陪审权利难以实现。《决定》规定“陪审员一般具有大专以上学历，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请。”，但实际情况是大多数基层法院，特别是笔者所在的西部基层法院辖区人口相对比较少，人员素质普遍偏低，公民参与司法的积极性不高，分布在各乡镇的人民陪审员大多是乡镇干部，或者是学校教师，院机关选任的则是机关干部占大多数，这些陪审员们绝大部份都没有学过相关法律知识，只能凭借其自身的生活经验和个体基本素质来参与案件的审理。我国的法律滞后于社会的发展，很多认为合理的事情，却又不合法，合法却又难于合理，陪审员只能凭感情去衡量心中的天平，这就与法官注重“以事实为依据，以法律为准绳”审判原则相背离，而让陪审员在庭外花更多的时间去研究案情和熟悉与案件相关的法律知识是不可能的；在法律适用上和证据的认定上，由于陪审员对法律知识的缺乏，在案件审理完毕完后合议庭评议时，不能发表独立的见解，对证据的认定、法律的适用上，也只能是审判长说了算，自然便形成了“合而不议”的情形。

　　综上所述，人民陪审员制度在近年的运行过程中，暴露出来的问题越来越多，而最现实的问题是：目前的陪审员制度在实际操作过程中（特别是基层法院）大多是为了规避程序法。为了使案件在审理程序上简单合法，不得不使用陪审员临时凑数。在运行中因事先没与陪审员勾通，临时通知陪审员到庭，也造成了法院与陪审员之间的矛盾，这种框架下的陪审员制度已严重制约了其生存与发展。面对我国陪审制度的这种现状，陪审员制度必须进行制度上、管理上、保障机制上的改变与完善才能有利于陪审制度价值体现，有利于符合审判工作的规律和实际需要，建立起有中国特色的人民陪审员制度。

　　三、关于健全我国陪审员制度上的几点思考：　　

　　目前陪审员运行机制下，由于案件介入的临时性、法律知识匮乏性、陪审案件的不确定性等等多种因素，陪审员们缺乏“权利权威”、“内行权威”和“法律权威”，在参与案件审理中，其作用发生发弱化，不能发挥“评议案情，使法理、人情均得兼顾”，“本于良知而为公正之判决，较之法官囿于法律之成见，可减少偏私无端之裁决。”。在实践中，我们应当根据不断变化发展的新形势和新情况，针对该项制度存在的缺陷，不断完善这种制度，使其能够更好地符合审判工作的规律和实际需要。

　　1、构建陪审员案件审理程序机制（案件介入机制），保障案件程序上的公正性。案件审理的程序分为：庭前准备阶段、庭审阶段、评议阶段、审判委员会讨论阶段以及判决阶段，人民陪审员介入案件的审理时间和程序应得到明确。《决定》明确规定“人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除不担任审判长外，同法官有同等的权利。”，根据这规定，显然陪审员介入案件的审理应与审判员在同一时间，在庭前审理阶段，就要建立独立阅卷制度，熟悉与此相关的法律制度和条文，并且根据阅卷情况写出需要在庭审中解决的问题和争议的焦点，交由审判长制定庭审提纲，阅卷时间原则上在开庭前答辩期满后，如需进行证据交换，应在证据交换后；庭审阶段，为了防止“陪而不审”的现象，在审理时，原则应按庭审提纲进行，对于不涉及实质上影响和程序上的法定职责，可由审判长单独作出，对于案件有实质上的影响，特别是一些需要作出裁定、决定和事项以及证据的认定、撤诉等等情形，都需要以少数服从多数作出合议；规范合议庭评议机制，包括评议的事项和其评议顺序；《决议》第十一条规定：“人民陪审员可以要求合议庭将案件提交院长决定是否提交审判委员会讨论决定”，对于合议庭意见分歧较大的案件，特别是陪审员与审判长意见分歧大的时候，应邀请陪审员参与审判委员会的讨论；最后，还要建立判决告知制度，规定判决后应向陪审员送达法律文书，同时还要向陪审员及时反馈有关案件比如上诉、申诉等等情况。通过这些工作机制，不仅有利于陪审员参与案件审理的积极性，也有利于对法官监督权的实现，同时，增强了陪审员的信心，调动他们工作的积极性，也使他们的工作得到尊重，权利得到充分体现。

　　2、规范陪审员随机抽取制度和参与案件审理的比例。为了实现《决定》赋予陪审员的法律价值，参与案件审理和监督法院的审理工作，不仅应明确什么案件由陪审员参与审理，而且还应制定陪审员参与案件审理的比例，同时要根据随机抽取陪审员的原则，在实行大立案的环境下，随机抽取陪审员参加审理工作由立案庭来确定。案件是由陪审员组成合议庭或是由审判员组成合议庭，不由审判长决定，在立案庭分配案件时就直接确定，这样可以有效地避免法院个别审判员为了使审理程序形式上简单的合法，任意地组成合议庭，又可使陪审员参与案件审理，又能更好地行使其权利。

　　3、在陪审员的选任和培训上建立长效机制，保障案件审理的公正性。要实现公正司法这一目标，建立行之有效的陪审员选任和培训制度是一项重要措施。司法公正的要旨在于：在每个具体案件中适用程序是否公正，以及法官在具体案件中做出的裁定是否公正。公民以陪审员的身份参与审判活动对保障司法公正具有重要意义。人民陪审员参与审判活动，能够直接、有效地监督法院的审判工作，防止审判权的滥用，确保人民法院依法公正行使职权，在一定程度上可以对法官起到监督、制约作用，有利于促进人民法院的廉政建设，防止司法腐败。一方面，陪审员的社会职业和生活经历各不相同，他们参与审判可以从不同角度分析案情，从而弥补法官的不足，与法官相辅相成。另一方面，陪审员参与审判还可以促进法官的办案责任心，减少他们在认定案件事实中因疏忽而造成的失误。从而更有效地防止司法决策过程中的主观片面和独断专行。

　　试问，如陪审员不具备一定的法律素养及相关的法律知识，又如何行使上述的权利？首先对陪审员的选任上应建立相应的措施。根据法院案件性质不同，我们可以把人民陪审员分为两类：一类是专家陪审员，指由在一定领域工作的具有专长的专家担任的陪审员，专门审理涉及高智能经济犯罪、知识产权、期货金融证券业纠纷、医疗纠纷等专业性疑难案件或法律疑难案件的陪审员，这类陪审员适合于人才较为丰富的大中城市，另一类是大众陪审员，是指具备《关于完善人民陪审制度的决定》规定的陪审员任职条件，参与非专业性案件审理的陪审员这类陪审员要求具备一定的法律基本知识、有一定的正义感，可以参与诸如婚姻案件、损害赔偿等普通案件的审理，适用于大多数基层法院；其次建立陪审员的任用长效机制。为了避免陪审员懒于学习和造成人力、财力资源的浪费，可以设想：陪审员一般任期为三到五年，但可以续任。从选任陪审员开始，要求进入陪审员的门槛适当地提高，任期根据陪审员的年龄、工作态度、业务素质进行综合考评设定，对那些工作认真、业务素质高、责任心强的陪审员可以续任，对于工作责任心不强，业务素质不高、工作不认真的，可以根据实际情况不再选用。在建立长效机制的同时，还要考虑到在政治上给予陪审员权利保障，建立一支与精英法官相当的不是法官但具有一定法律技能的法律队伍，这支队伍是来自群众，了解民情，代表民意，在陪审活动中更注重以社会道德标准评判案件，能克服法官因职业习惯所形成的思维定式，使司法更加贴近民众生活，反映社会的价值观念和道德准则，在一定程度上弥补职业法官的知识局限。

　　4、构建陪审员管理、考评、激励机制，保障陪审员在使用上的公开与公正性。笔者认为可以设成立人民陪审员的专门管理机构，该机构只对人民陪审员进行管理（选任等由其他如人大、法院来进行），具体负责人民陪审员工作规范与实施，定期组织人民陪审员相互交流，并负责对人民陪审员进行法律专业知识的培训，解决人民陪审员在履行职务过程中遇到的问题，对他们的报酬予以核实、支付；考评则由人民法院来担当，人民法院对陪审员建立考核档案，建立激励机制；完善物质保障制度，各级法院要严格按照《决定》以及最高人民法院、财政部联合下发的《关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》的要求，结合当地实际，进一步完善人民陪审员的经费保障机制，对陪审员经费的支付应按同省同标准支付陪审费用。要加强与各级党委、政府等有关部门的汇报沟通，将人民陪审员经费纳入当地财政预算中。上级法院要主动出面帮助下级法院多做工作，督促相关部门切实解决人民陪审员的经费问题，同时，对人民陪审员的经费落实情况加强监督，做到单独列支、单独管理、专款专用。

【参考文献】：

1、全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》

2、《人民陪审员培训教程》曹建明

3、《刑事陪审制度的法律思考》　　宋冰　刘筝　载《人民司法》2006年第五期

4、论我国人民法院陪审员制度的价值及其完善》　 孙德国

5、《构建合议庭评议制度的思考》陈国庆　陈宏琼　 载人民司法2006年第3期　

6、《人民陪审员制度功能和价值》　王庆廷

（作者：四川省蓬安县人民法院）