2005年全国人大常委会出台《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），人民陪审员制度在我国全面推行。三年来，全国各地在实施《决定》的过程中，既积累了不少经验，也发现了许多问题。在河南省商丘市，人民陪审员工作目前处在怎样的状况，面临怎样的形势，有着怎样的前景，带着这些问题，商丘市中级人民法院政治部围绕人民陪审员队伍的现状、对人民陪审员的管理使用情况、人民陪审员工作取得的经验及存在的问题等方面展开了调查。

　　一、人民陪审员队伍的现状

　　（一）人员现状

　　商丘市9个基层法院目前共有人民陪审员183人，其中研究生学历4人，本科学历73人，大专学历98人，高中学历10人；30岁以下30人，31－40岁96人，41－50岁41人，51岁以上16人；机关事业单位155人，公司企业5人，社区农村20人，其他职业3人；人大代表24人，政协委员20人，专业技术人员14人。

　　从商丘市人民陪审员的人员结构上看，年龄结构较为合理，学历结构也基本能够达到人民陪审员的选任条件。职业结构方面，既有来自机关事业单位的，也有来自社区农村的，既有从事人大、政协工作的，也有从事妇联、社团工作的，还有从事法律教学工作的学者教授，但来自机关事业单位的陪审员占84.7%，显示职业结构较为单一。

　　（二）参与审理案件的情况

　　2007年，商丘市183名人民陪审员共参与审理案件874起，其中刑事53起，民事42起，行政45起，法庭案件734起，调解结案443起。

　　数据显示，2007年全市人民陪审员参审情况具有“一低两高”的特点：

　　1、2007年全市基层法院共有一审案件10507起，人民陪审员参审875起，占8.3%，另外有56人还从未参与审理过案件，参审率处在较低的水平。

　　2、在所有参审案件中，绝大部分为法庭案件，占83.9%，表明人民法庭对陪审员的使用率相当高。

　　3、在参审案件中，调解结案443起，占52%，调解率较高，说明人民陪审员发挥的调解作用十分明显。

　　二、对人民陪审员的管理使用情况

　　商丘市各基层法院对人民陪审员的管理使用有以下几种方式：

　　（一）政治部门统一管理。其中又有三种情况：

　　1、各庭用人时向政治部门申请，由政治部门统一指派。

　　2、院内各业务庭用人时向政治部门申请，由政治部门统一指派，各人民法庭则自行联系使用。

　　3、政治部门将陪审员分至各庭，由各庭联系使用。

　　（二）分配到庭，由各庭自行管理使用。有一半以上的基层法院采取这种模式。

　　从以上方式看，由各庭自行管理使用的方式占多数。有些法院表面上虽由政治部门统一管理使用，可为了减少中间环节，做到方便、快捷，或是由于政治部门人手较少等原因，本质上仍由各庭自行管理使用，在需要时，以电话通知的方式联系人民陪审员参审。另外，大部分基层法院都没有建立并落实对人民陪审员的管理使用制度，反映出基层法院对人民陪审员的管理还处在直观、松散的层面，尚未建立起统一、规范、有效、便于操作的人民陪审员管理使用模式，对人民陪审员的管理使用方法还处在探索阶段。

　　三、人民陪审员工作取得的经验

　　人民陪审员制度存在诸多优点，通过三年来的实践，各基层法院也积累了一定经验。

　　（一）促进了公正司法。

　　人民陪审员来自人民，他们参与司法审判是人民当家作主在司法体制上的体现，是人民主权对司法权力的一种制约，并使审判工作更加贴近社情民意，贴近社会价值观念和道德标准，使裁判在合法的前提下，更显合情、合理，增加了法院裁判的社会公信力和认同感，增加了审判工作的透明度，在一定程度上防止了司法腐败。

　　（二）弥补了审判力量短缺。

　　许多基层法院存在法官断层、审判力量不足的问题，特别是人民法庭，相当一部分都无法依靠本庭人员组成合议庭，使用人民陪审员，可以在一定程度上缓解案件多法官少的矛盾，而在实际情况中，使用人民陪审员比较多的，也正是人民法庭。然而，任何事物都具有两面性，在弥补了审判力量短缺的同时，人民陪审员的参审，也容易被法庭视为一种“有效的廉价劳动力”的使用，从而失去应有的尊重，这是值得我们反思和防范之处。

　　（三）有利于案件的调解和执行。

　　人民陪审员工作、生活在基层，熟悉民情，群众信赖，而大部分人民陪审员参审积极性也都比较高，甚至在没有任何报酬的情况下，只要法庭需要，自己赔钱也积极参审，工作热情让人感动。通过他们协助法官开展调解和执行工作，往往能起到事半功倍的效果，有人民陪审员参审的案件，调解率普遍较高，上诉的也比较少。

　　（四）促进了对法院工作的宣传和普法宣传。

　　有陪审员参审时，不但增加了审判工作的透明度及法院的公信力，还促进了社会各界对法律、法院和法官的了解，宣传了法院工作，起到了联系起法院、法官和人民群众的桥梁作用，如虞城县人民陪审员吴霞参与审理的张广富、田素真诉张献礼虐待案，被中央电视台12套及河南电视台4套相继播出，收到良好的社会效果。

　　四、实施人民陪审员制度过程中出现的问题

　　尽管人民陪审员制度有很多优点，但在推行过程中，困难重重，出现很多问题，以致于许多地方的人民陪审员制度流于形式。

　　（一）思想认识不到位。

　　近年来，虽然对人民陪审员制度进行了广泛宣传，但社会公众对人民陪审员制度了解程度还不高。根据《决定》的规定，刑事案件被告人、民事案件原告或被告人、行政案件原告可申请人民陪审员参与合议庭审判。然而，目前很多当事人还不知道自己可以申请人民陪审员参与案件审判，对人民陪审员制度则了解更少。一些法官、陪审员及陪审员所在单位的领导和同事，对陪审制度认识还不到位，甚至有个别陪审员本着“做陪审员容易和法官混熟，好办事”的思想参审，以致陪审制度不能得到真正落实，陪审员的作用没有得到充分发挥。另外，许多法庭使用人民陪审员，主要目的是为了发挥陪审员的调解优势，以利于调解结案，从而出现轻“审判”重“调解”的现象，实质上将人民陪审员变成了人民调解员，演变了人民陪审员制度的立法本意。

　　（二）职业结构单一。

　　人民陪审员队伍的职业结构比较单一，在机关事业单位任职的占大多数，有的还担任着领导职务，参审与他们的本职工作时常发生冲突，甚至影响到了其本职工作，加上人民陪审员的管理部门与人民陪审员所在单位沟通、协调欠缺，以致有些人民陪审员所在单位的领导和同事，对人民陪审员参审工作不理解、不支持，在一定程度上影响了人民陪审员的参审率，进而影响了人民陪审员制度的作用发挥。

　　（三）经费保障不到位。

　　在商丘这个经济欠发达地区，这是制约人民陪审员制度推行的根本因素之一。虽然《决定》中明确了实施陪审制度所必需的开支由同级政府财政予以保障，然而，由于地方政府财政困难等诸多原因，至今各地人民陪审员制度所需经费仍未列入当地政府预算。人民陪审员一部分来自社区农村，经济状况一般，自费参审成为一种负担，而各地基层法院本身经费都已十分困难，更无力支付人民陪审员参审所需的交通、误餐、误工补助等开支，在很大程度上影响了人民陪审员的参审积极性，造成法院不愿请陪审员参审，陪审员也不愿参审的尴尬局面。

　　（四）民主性与专业性的矛盾。

　　这是制约人民陪审员发挥作用的另外一个根本因素。陪审员来自广大人民群众，其来源的广泛性及陪审员不受干涉的判断权，体现出民主对司法权力制约的理念。然而，由于陪审员未经过系统的法律学习，没有或者欠缺必要的法律逻辑思维方式，在案件的法律适用方面明显存在不足。实践中，不少人民陪审员虽然参与审理案件的积极性很高，但由于专业知识、办案经验等因素的制约，发挥的作用并不大。而作为法庭，也是因为这点，即使在缺少法官不能组成合议庭的情况下，宁愿向其他法庭借人，也不愿意使用人民陪审员。即使有人民陪审员参审，很多情况下都是法官主导审判过程，不怎么征求陪审员的意见，而陪审员也因为专业限制自觉“气短”，从而被职业法官挤到“法庭的角落”，以致出现“陪而不审、审而不议”现象。如这种现象表现比较典型的宁陵法院，尽管审判力量严重不足，几乎每个业务庭都无法组成合议庭，然而2007年全年，20名陪审员中，只有3人参审。出现这种现象更深一层的原因，正如《新京报》一篇文章中写到的： “在参审制下，陪审员的作用事实上等同于法官，这就意味着陪审员不但需要从自然理性出发去判断事实的成立与否，还要从纷繁复杂的法律海洋里找出可以适用的具体法律条款，这对陪审员的素质提出了极高的要求，然而假如我们明确要求陪审员的来源具有一定的法律素养和教育背景，则又违背陪审制度内在的“草根性”，这是参审制在民主性与专业性上存在的难以调和的矛盾”。

　　（五）缺少统一有效的管理使用模式。

　　各基层法院根据各自的实际情况，使用不同的人民陪审员管理使用模式。采用比较多的模式是将人民陪审员分配给各庭，由各庭自行联系使用。这种模式的好处是，各庭有自己固定、就近的人民陪审员，既方便与人民陪审员及人民陪审员所在单位的联系与协调，也减少人民陪审员的路途周折和费用负担，这既是一种无奈之举，也不失为一种方便、快捷的管理使用模式。然而这种模式却有先天的缺陷，即在需要人民陪审员参审时，无法按照《决定》的要求进行随机抽取，长此以往，将导致人民陪审员成为“编外法官”，甚至与所在法庭的法官结成利益同盟，失去人民陪审员制度中所蕴含的民主对司法权力制约以促进司法公正的立法本意。另外，由于长期固定在一个法庭，也将导致人民陪审员视野局限，不利于其经验的积累。而采由用政治部门统一管理，各庭使用时向政治部门申请模式的基层法院，虽然在管理方式上比较规范，但由于人民陪审员居住分散、路途遥远、联系与协调困难、自身工作与参审冲突、没有经费及车辆保障等原因，导致管理流于形式。另外，在需要人民陪审员参审时，很多情况下没有按要求提前书面通知，而是随用随叫，不利于陪审员及时协调参审与本职工作的关系，也不利于给陪审员一定时间来了解案情，更不利于对陪审员的业绩进行考评。

　　（六）缺少考评监督机制。

　　一是对于法官来讲目前有比较完善的业绩考评措施，但是对于人民陪审员的工作却没有类似的制度保障。基层法院对人民陪审员的年度工作情况，多停留在直观的层面，没有建立起象法官那样的个人业绩档案，无法客观公正地评价每个人民陪审员的年度工作情况并实施奖惩措施，也不利于向人民陪审员所在单位通报其参与审判情况。二是对法官来讲有错案追究机制以及其他监督制约机制，而对人民陪审员却没有一个这样的机制，无法保障人民陪审员做到客观公正，也不利于对人民陪审员责任心的培养。三是人民陪审员所代表的不仅是人民群众对司法审判的参与，也代表对司法权力的监督和制约，那么，监督者由被监督者管理并监督，这种制度设计是否合理？是否表明存在某种程度的立法缺陷？

　　（七）立法缺陷。

　　首先，按照目前的规定，人民陪审员由法院和司法行政部门共同管理，可很多事情往往是：都管，却谁都不管。现实中，某种程度上讲法院对人民陪审员是重使用而轻管理，而司法行政部门则是既不使用也不管理。其次，《决定》里对哪些案件需要陪审员参审，只有一个模糊的划分，这直接导致陪审员参审工作的随意性，哪些案件需要参审，除当事人申请外，几乎完全由法院说了算。最后，且不说人民“陪审员”实际上做的却是“参与审理”的表里不一，单就参审制的隐性含义来讲，要求陪审员具有和职业法官同等的专业素质，这在我国甚至全世界，都简直是一项“不可能完成的任务”。那么作为我国的人民陪审员制度，到底应该追求陪审员象法官那样“精英化”，还是追求“人民”两字所蕴含的“草根性”，这又是一个问题。

　　六、对完善人民陪审员制度的建议

　　人民陪审员制度在我国还是新生事物，在实施过程中遇到这些问题和困难，表明还需要我们在推行过程中不断摸索并完善。

　　（一）修改立法、完善制度。

　　第一，既然实行参审制，必然要追求陪审员的“精英化”，在陪审员的选任时，就要明确规定由具有一定法律素养和教育背景的人来担任陪审员，以便能真正行使和法官同等的司法权力，同时，这样也就避免了下大力气对陪审员培训却收效甚微的局面。第二，对需要陪审员参审的案件进行明确界定与划分，要有可操作性。第三，明确对人民陪审员的管理归口，种种矛盾表明，对人民陪审员的工作，应由人大直接管理。然而，根本问题没有解决，并不表明我们可以对当前的问题和困难坐视不管，我们仍要在现有的制度下，想尽一切办法，做好关于人民陪审员的一切工作。

　 （二）选任要科学，素质要加强。

　　一方面在选任人民陪审员时，首先要按照《决定》的要求，严格把关，严格遵照选任程序进行推选。其次也要根据当地实际情况，选任的人民陪审员，既要具有广泛的代表性，也要有针对性地适应当前基层法院工作特点，如适当减少在机关事业单位和领导干部中选任人民陪审员，以避免造成参审和本职工作的冲突。另一方面，目前既然不能违背陪审员的“草根性”，那么只有在选任出陪审员后，加强培训。不仅要进行岗前培训，还要系统、全面、分阶段、分层次进行专业培训。在目前条件有限的情况下，可以采取给陪审员订阅法律期刊、组织陪审员参加观摩庭、定期组织法官给陪审员们集中授课等多种形式对陪审员进行培训，以提高人民陪审员的法律素养，切实促进其发挥作用。

　　（三）管理要统一，经费要保障。

　　当前的任务之一，就是要建立并落实统一、规范、有效的人民陪审员管理制度，解决现存管理上的混乱。政治部门统一管理，各庭用人时向政治部门申请，再由政治部门在所辖全部人民陪审员中进行随机抽取，最后提前书面通知参审的人民陪审员，这种模式比较规范。然而由于经费无保障，使得操作起来难度较大，“统一管理、随机抽取”的大管理模式难以有效运行，相反，将陪审员就近分到各庭的小管理模式却具有一定生命力。可见，要建立统一、规范、有效的管理，首先要落实经费。基层法院与当地政府协调较好的地区，如虞城县和夏邑县，地方财政全部或部分为法院拨付了这笔经费，而其他基层法院均没有解决经费问题。这就需要自上而下出台与《决定》相配套的文件规定，切实将这部分费用列入当地政府财政，而不能只靠“拍肩膀”来解决问题。

　　（四）考评与监督、沟通与协调。

　　要使人民陪审员切实发挥作用，不能光靠陪审员自身的工作热情和责任心，要有制度保障。《决定》里规定：人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。有权必有责，况且，任何一种权力都需要监督与制约，既然人民陪审员在法庭上具有和法官同等的权力，那么就要参照法官管理模式，建立起适合人民陪审员特点的考评与监督机制并落到实处，对每个陪审员进行跟踪考评与监督，这样才能克服目前实行人民陪审员制度的随意性与不规范性，促进人民陪审员真正履行职责并受到相应的监督与制约。根据每个陪审员考评及监督情况，客观评价每个陪审员的工作业绩，在任期届满时，为是否可以继续担任陪审员提供参考。对于业绩较差、出现问题较多的陪审员，可以及时提请人大予以免任。另外，在建立起考评监督机制的同时，基层法院的人民陪审员管理部门也要密切与人民陪审员及人民陪审员所在单位的联系和协调，定期与人民陪审员沟通、交流，并及时将人民陪审员的工作情况通报给人民陪审员所在单位，以取得其所在单位对人民陪审员工作的理解与支持。

　　七、前景展望

　　回首过去，人民陪审员制度在一片赞扬声中诞生，三年走过，人民陪审员制度经历了风风雨雨，一路坎坷，时至今日，许多地方的人民陪审员工作几乎停顿，人民陪审员制度已面临十分严峻的形势，“生存还是死亡，这是一个问题”。然而，法国18世纪伟大的革命家罗伯斯庇尔曾说过：“陪审制度最大的特点，就是公民是由与他们平等的人们来审判的，它的目的是要使公民受到最公正和最无私的审判”。在对9个基层法院的调研过程中，我们无时不感到案件当事人和广大人民群众对人民陪审员参审的衷心欢迎和对人民陪审员制度的热烈回应。人民陪审员制度，既是我国推进司法改革、实现司法民主、追求宪政文明的必然要求，也是广大人民群众对法治民主文明的期待和切身参与，党的“十七大”再次阐明，民主与法治是建设中国特色社会主义，建设社会主义和谐社会的重要内容。在这样的时代背景下，人民陪审员制度的实施，是历史的必然选择，也是人民群众意愿的真是表达，因此有着无比光明的前景，而我们所要做的，就是在实施的过程中发现问题，解决问题，不断探索，不断前进，为我国民主与法治的进程，树起一座不朽的丰碑！

（作者单位：河南省商丘市中级人民法院）