突发事件应对法出台过程

　　“不管是民间议论还是官方话语，都一致将第四季度事故易发、多发看成规律。能否摆脱第四季度事故多发魔咒，已成为安全生产工作亟需破解的问题……”

　　10月31日，国家安全生产监督管理总局网站上刊登的《第四季度事故往往多发拭目以待今年能否扭转》一文引人注目。

　　文章披露，10月23日，在传达贯彻党的十七大精神会议上，“有备而言”的国家安监总局局长李毅中一口气列举了最近3天中发生的重特大事故。

　　10月23日，黑龙江省呼兰县一“三无”农用船因严重超载翻沉，10名准备渡河收庄稼的农民，7人命赴黄泉，3人下落不明。

　　10月22日，山西省阳泉市荫营煤矿生活区内道路隧道改扩建时发生塌陷，5户民宅陷落，至少13人死亡。

　　10月21日，更是祸不单行。9时，重庆市秀山县一非法烟花爆竹作坊发生爆炸，造成17人死亡，2人下落不明，15人受伤。21时50分左右，福建省莆田市一“多合一”鞋面加工作坊发生火灾，造成37人死亡、20人受伤。

　　短短3天时间，4起重特大事故，事发黑晋渝闽四地，涉及沉船、塌陷、爆炸、火灾四种类型。

　　这篇文章的刊出，与从11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》似乎形成了某种巧合。这部被称为“龙头法”和“兜底法”的应急管理法律，把事故灾难与自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件，一起列为突发事件的四大类型。

　　更为重要的是，突发事件应对法对以前处置突发事件中存在的5个较大的难点问题作出了明确规定，成为攻克这些难关的利器。

　　攻破难关之一

　　“谎报瞒报”成“高压线”绝不可触

　　根据突发事件应对法的规定，有关单位和个人报送、报告突发事件信息，都应做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

　　在国家安监总局的网站上，有一个“事故快报”专栏，专栏滚动播报，最新更新的日期是10月29日。

　　作为一个对全国安全生产“负总责”的部门，“事故谎报、瞒报”一度是令这个部门头痛的问题。

　　今年6月底至7月初，陆续有群众向湖南省和郴州市有关部门及国家安监总局举报，湖南省郴州市临武县有一起13人死亡的矿难被瞒报。这起事故发生在5月24日，当时矿主报告该起事故死亡2人。

　　调查初期，有关方面向事故调查组提供了死亡7人的伤亡人员名单。经调查发现，该起事故的死亡人数仍有疑点，调查组责成有关方面对该起事故的具体死亡人数进行进一步核查。随后在有关部门督促下查明，这起矿难实际死亡人数为13人。

　　国家安监总局的“一把手”———局长李毅中更是对“事故瞒报、谎报”切齿痛恨。

　　今年5月10日，李毅中在国务院新闻办举行的新闻发布会上回答记者提问时指出，今年3月以来，全国有9起煤矿重特大事故经核实是瞒报的，占煤矿重特大事故五分之一。李毅中表示，对瞒报事故，要加大依法打击的力度。

　　实际上，突发事件应对法在法律责任一章中就给地方政府设置了多条“高压线”，“迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的”正是其中之一。

　　攻破难关之二

　　打造一个“主动说话”的政府

　　确保公众知情权的立法思想也在突发事件应对法中得到了体现。根据该法，政府处置突发事件时，应统一、准确、及时发布有关事态发展和应急处置工作的信息。法律明确规定：“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。”

　　“别人说不如自己说，被动说不如主动说，打造一个‘主动说话’的政府。”在广东省深圳市新闻发言人培训班的讲台上，深圳市市长许宗衡说，及时准确的新闻发布是危机处理工作的重要组成部分。

　　为了打造一个“主动说话”的政府，广东省想培养一批新闻发布“名嘴”，争取政府新闻发布定时定点举行，还公布了省直单位和各地市新闻发言人和新闻助理的手机号码。

　　手机短信、媒体传播、新闻发布会……信息公开透明成为处理突发事件的“第一原则”。

　　“在突发事件的处理中，政府一定要争取舆论的主动权。”清华大学公共管理学院教授薛澜认为，“要争取最快、最新的信息由政府发布。”

　　今年8月17日，国务院新闻办发表了近1.6万字的《中国的食品质量安全状况》白皮书，全面介绍了食品生产和质量概况、食品监管体制和监管工作、进出口食品的监管、食品安全法律法规和技术保障体系、食品安全的国际交流与合作等情况。

　　有专家评论，这是一次成功的“危机公关”。当时，国外某些媒体出现了对中国产品质量和食品安全问题的不实报道，让“中国制造”蒙上阴影，白皮书的发表进行了有力还击。

　　今年8月10日至11日，广东省湛江市遭遇两百年一遇的罕见特大暴雨。8月12日凌晨4时，“湛江大暴雨要引发大地震”的谣言不胫而走。当天上午8时25分，正在现场指挥气象防灾的广东省气象局副局长林献民决定，利用气象部门的手机短信应急服务平台，向湛江民众发送辟谣短信。16分钟后，辟谣短信以每小时50万条的速度，发送到湛江市140万手机用户：“湛江市地震局、气象局特别提醒您：近日没有发生地震，今天凌晨4点钟左右，湛江市雷州乌石、北和、覃斗等地出现地震谣传，请大家不要恐慌！”谣言止于真相，短信发出后，恐慌迅速平息。

　　今年5月，“海南香蕉含类似SARS病毒”的谣言流传，当地香蕉一度跌至每斤1毛钱。补贴、优惠、收购、辟谣……在政府的积极应对下，香蕉价格最终实现了恢复性上涨。

　　谈起这次“香蕉保卫战”，海南省省长罗保铭特别强调：“在市场经济条件下，各级政府要处处留心媒体上传来的各种信息、信号，特别是与民生息息相关的信息、信号，善于与媒体沟通，学会跟媒体合作，从而更好地借助和发挥媒体的监督、激励、鼓舞、鞭策和推动作用，这也是新形势下政府的重要工作。”

　　国务院法制办有关负责人此前曾明确表示：“增强突发事件信息的透明度，主要责任在政府，关键是要强化政府在这方面的义务，促使政府及时准确发布信息，为新闻媒体报道突发事件信息做好服务、提供方便。这些规定的目的是为了督促政府及时向社会尤其是向新闻媒体提供统一、真实、准确的突发事件信息，增加政府工作的透明度，使政府成为一个责任政府、透明的政府。”

　　攻破难关之三

　　严厉问责制纳入法制化轨道

　　分析人士指出，许多问题的症结都在于责任制不落实，处理上失之于宽、失之于软。因此才要重典治乱，落实责任制，这是矛盾的主要方面。

　　而在突发事件的处理中，“道歉”和“问责”成为了高频词。

　　今年5月至6月，山西省洪洞县的“黑砖窑”事件成为舆论的焦点。在“黑砖窑”事件通报会上，山西省政府主要负责人向受到伤害的农民工及其家属道歉，并向全省人民道歉。

　　道歉之后，“问责”更彰显出政府承担责任的决心。

　　“黑砖窑”事件中，有95名党员干部、公职人员受到党纪政纪处分，其中涉及县处级领导干部18人，乡科级干部40人。

　　今年5月底，太湖蓝藻暴发，无锡市自来水出现臭味，导致一场影响全市的供水危机。江苏省委主要领导明确表示，要采取最严厉的整治手段“铁腕治污”，哪里出了问题，“就要对哪里的领导实行问责制”。之后，宜兴部分企业仍然在顶风作案，直接向太湖排放污水，无锡市政府及时处理了5名相关人员。

　　法律界人士称，此次突发事件应对法的实施意味着严厉的问责制将被法律化。

　　在总结实践经验的基础上，突发事件应对法明确了各级政府应对各类突发事件的责任，对不同级别、不同种类和不同严重程度的突发事件进行处置的主体、权限都作了规定。

　　对于政府和有关部门没有采取预防措施、导致发生严重突发事件的，未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当、造成后果等多种情形，突发事件应对法都规定了明确的法律责任。直接负责人可能受到撤职或者开除等行政处分，有的还要被追究刑事责任。

　　攻破难关之四

　　用小钱防病而不是用大钱治病

　　2003年12月23日，重庆市开县天然气井发生特大井喷事故导致243人死亡，信息不畅、应对不及时是主要原因；2006年3月25日，开县再次发生天然气泄漏，由于当地及时启动应急预案，万余名群众紧急转移，没有出现人员伤亡。

　　类似的事故，不同的结果。实践证明，应对突发事件，“预案”、“预警”是关键。

　　有关专家表示，凡事预则立，不预则废。预防、预警可以说是应对突发事件的基础和前提，因为政府应急管理的目的就是“用小钱防病”，而不是“用大钱治病”。

　　在中国人民大学行政管理学系教授毛寿龙看来，突发事件应对法的一个主要特点就是“居安思危、预防为主”。

　　正如毛寿龙所说，与“预防”有关的内容在法律中格外突出。法律不仅要求国务院制定国家突发事件总体应急预案，国务院有关部门制定国家突发事件部门应急预案，还要求地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府的有关部门结合本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。应急预案制定机关还应当根据实际需要和情况的变化“适时修订”。

　　实际上，“应急预案”早已进入公众视野。2006年，以《国家突发公共事件总体应急预案》为龙头的106项国家预案和31个省、市、自治区总体预案相继出台，国务院法制办有关人士曾对此评价说，“这标志着全国应急预案框架体系基本形成”。

　　今年10月7日，第16号强台风“罗莎”在浙江省与福建省交界处登陆。按照《国家自然灾害救助应急预案》，民政部紧急启动四级救灾应急响应，并派出工作组紧急赶赴灾区。

　　为防止“罗莎”正面袭击，早在国庆长假期间，浙江全省就紧急行动起来，转移危险地带群众112万人。温州市、县、乡、村各级干部纷纷取消休假归岗，不少在外旅游、休假的党员干部甚至连夜坐飞机赶回。到10月6日12时，除生病请假者外，全市四级干部全部到岗到位，积极做好防台准备，落实各项防御措施。

　　而在去年，我国更是遭遇了多年以来最严重的自然灾害。“碧利斯”、“格美”、“桑美”接踵而至，浙江、福建等省在忙于应对强台风的袭击时，特大旱灾则持续“烤”验着重庆、四川……

　　在超强台风“桑美”即将正面袭来前夕，温州市及时启动应急预案。

　　“台风来了，请村民们听到广播后，马上转移到村老人活动中心。”急促的广播声不断在浙江省温州市苍南县霞关镇上空响起。

　　为对付“桑美”，当地气象部门调动了应急移动监测车，运用雷达等手段，准确定位了“桑美”台风登陆点。福建、浙江等地政府部门还利用手机发布百万条公益短信，让民众知晓即将到来的灾情信息，通知大家抗灾避险。

　　这场“有准备之战”，大大减少了50年以来最为暴虐的超强台风所带来的损失，成功地实现了50余万人的生死大转移。

　　“从政府公共管理角度看，对可预见的突发事件，各级政府应该作出预案准备，通过多种渠道，及时向公众通报灾害消息，要对可能出现的问题作出具体的应急安排。”曾参与中国首部“国家突发公共事件总体应急预案”相关起草工作的薛澜教授说。

　　此外，突发事件应对法还明确，我国将建立健全突发事件信息系统和预警制度。

　　处置非典的经验证明，突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。

　　据此，突发事件应对法规定：国务院建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

　　预警机制不够健全是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。为了从制度上解决这个问题，突发事件应对法规定：国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

　　攻破难关之五

　　“授权+限权”巧妙化解矛盾

　　在应对突发事件时，有一个矛盾无法回避：如何做到既赋予政府强制权力，保证其有足够的、必要的应急措施，同时又坚持在特殊状态下依法办事，最大限度地减少因行使应急措施而对公民合法权益造成的损害？

　　突发事件应对法用一个加法巧妙地解决了这一矛盾，即“授权+限权”。

　　法律规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的政府可以“禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所”，可以“封锁危险场所，划定警戒区，施行交通管制以及其他控制措施”等；而社会安全事件发生后，政府有关部门和公安机关则被赋予了“强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人”等多项必要应急措施。

　　在赋予政府必要处置权力的同时，法律还规定了诸多刚性约束，以防止某些行政机关滥用权力，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。

　　“我们有一个基本的认识，情况越紧急、越复杂，越要注意对公民权利的保护。”国务院法制办有关负责人表示。

　　根据法律规定，有关政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产，但法律同时明确，“被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。

　　“突发事件应对法的立法理念，就是在有效控制危机，维系社会共同利益的同时，尽量将对公民权利和自由的影响压缩到最低的程度。”曾参与突发事件应对法起草的清华大学公共管理学院教授于安说。

　　还需攻破之难关

　　抓紧制定配套制度落实法律

　　2006年，在超强台风“桑美”即将正面袭击温州之时，外来务工人员集中的双昆村的村干部吴炳光一大早就骑着摩托车穿梭在村里，动员人们转移。

　　然而，几个住在泥房里的湖北籍务工者居然对前往劝说转移的村干部说：“这里风不大，雨也没什么，挺安全的，还需要转移吗？”

　　“就是台风来了又怎么样，我们没见过台风，正想看看它是什么模样呢！”

　　温州市一位社会学者因此感叹：“灾害并不可怕，市民防灾避险法律意识和自救自护知识的缺失才真正可怕。在一定程度上，科盲、法盲们的冒险举动也在无形中抵消着政府为防灾抗灾所付出的巨大努力。”

　　国务院法制办负责人日前就突发事件应对法答记者问时指出，通过广泛宣传，“让社会公众充分了解这部法律，提高全社会应对危机的能力，强化全社会的危机意识和责任意识”，正是贯彻实施突发事件应对法需要抓紧的工作。

　　有着多年防台风应急处置经验的一位基层负责人说，现行法律法规对紧急状态下的台风大转移并无详细具体的规定，防台预案和转移命令往往要求在某某时间前将危险区域人员转移至安全地带。但对什么是“安全地带”，却没有具体标准可依照，这就给基层干部在具体实施中带来困难。此外，被转移的人们可以听政府的号令，也可以不听；用来安置的学校与其他公共场所可以接收转移过来的群众，也可以不接收。还有诸如被转移群众的吃饭与饮水问题如何解决，被转移人群中发生流行病怎么处置之类的问题，都还缺少配套制度。

　　因此，这位基层负责人建议，应该对如何处理包括台风登陆等突发性事件作出尽可能明确、详细的规定。

　　但有学者认为，突发事件应对法不可能穷尽所有的问题，它规定的是“基本的应急管理法律规则和法律程序”。

　　对此，国务院法制办负责人表示，“要抓紧研究制定有关配套制度，比如应急财产征收、征用补偿制度、应急物资储备保障制度、突发事件监测和预警制度等”。同时，“落实好健全应急指挥机构及其办事机构，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所”，“为突发事件应对法的实施提供有力的体制、机制保障”。

　　“突发事件应对法施行后，我国会建立起一套完备统一的突发事件应对体系。”许多专家对此充满乐观。