行政规范性文件是指行政机关制定的行政法规、规章和规章以下规范性文件的总称。在我国，法律法规等规范性文件存在着严格的等级层次结构。宪法是根本大法，效力最高，《立法法》第七十八条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”。法律的效力较之宪法次之，行政规范性文件为最次，即不得违背宪法或者法律。而在行政规范性文件中，同样存在着等级层次结构，法规的效力高于规章，规章的效力高于规章以下的规范性文件。

　　改革开放以来，我国政府为推动新旧体制的转换，促使社会经济的稳定发展，制定了大量的行政规范性文件。然而，我国并未建立起对行政规范性文件的有效监督制度，尤其没有建立起对它的司法控制。《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，由此可见，抽象行政行为并不是我国行政诉讼的被诉对象。实际上，行政机关通过制定行政规范性文件侵犯相对人的权益的事件，通过抽象行政行为代替具体行政行为从而规避法律的现象屡见不鲜。这使得处于转型期中的社会正遭受着来自行政失当，甚至行政违法的严峻考验。因此，为了确保法律的统一适用性和法制的统一，我国迫切需要建立法律统一适用的监督制度。

　　我国目前对行政规范性文件的监督是以权力机关监督和行政机关自身监督为主，以有限的、间接的司法监督为辅的制度。权力机关的监督，其依据是宪法和有关组织法。权力机关的监督，其实现的途径是：全国人大及其常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。权力机关的监督方式是：授权、备案和撤销等。行政机关的自身监督也是对行政规范性文件实现监督的一种主要制度。其监督依据同样是宪法和有关组织法。其实现的途径是：国务院有权改变或撤销国务院各部委发布的不适当的命令、指示和规章以及地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；地方各级人民政府有权改变或撤销下级人民政府与上级人民政府不一致的命令、指示和决定。其监督的主要方式是批准、备案、解释或裁决、法规清理等。与权力机关、行政机关监督不同的是，我国司法机关不能审查行政法规；对行政规章只有一定的评价权，对合法的规章予以参照适用，对不合法的规章则拒绝适用；而对不一致的规章，则送请国务院作出解释或裁决后决定是否适用。

　　按照我国《立法法》的规定，行政机关制定行政规范性文件应依据“根据”原则和“不抵触”原则。即行政法规的制定要根据宪法和法律，部委规章的制定要根据法律和行政法规；地方规章除根据法律和行政法规外，还要根据地方性法规。但由于我国对行政规范性文件监督上的漏洞，致使我国行政规范性文件存在至少以下四个方面的问题：一是超越所授权限。这又具体地表现为二个方面，第一方面是在立题的内容上明显地超越授权范围；第二方面是在期限上超越了授权时间。二是被授权机关的所属部门在无“再授权”依据的情况下擅自行使本应被授权机关行使的立法权。三是被授权方所制定的规范性文件不符合授权法规定的形式。四是被授权方所制定的规范性文件的活动没有严格遵循授权法规定的程序。行政规范性文件存在的上述问题，不仅严重破坏了法制的统一，也损害了国家和公民个人的利益。行政机关以制定行政规范性文件来曲解或者公然违反宪法、法律，不仅破坏我国法制、政令的统一，还干扰执法，使依法行政受到严重威胁，严重影响政府在人民群众中的威信。

　　抽象行政行为可分为两大类：一是行政立法行为，二是行政非立法抽象行政行为。因此，行政规范性文件也可分为行政立法规范性文件和行政非立法规范性文件。对行政非立法规范性文件可先于行政立法规范性文件予以司法监督。《行政诉讼法》第五十二条和第五十三条规定，法院在审理行政案件时，必须依据国务院制定的行政法规，同时参照适用国务院部委制定的规定规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府制定的规章。所谓“依据”，必然是排斥了对行政法规进行司法审查的可能性；所谓“参照”，也只是赋予了法院一定程度上的法律评价权和适用选择权，没有肯定法院对规章有司法审查权。但对行政非立法规范性文件，行政诉讼法没有从法律上否定对其进行司法审查的可能性，只是规定在行政诉讼中不受理对其提起的诉讼。在行政诉讼中，行政非立法规范性文件既不作为“依据”，也不作为“参照”，如果再不受审查，法律意义几乎丧失。因为法律效力主要表现为司法效力，如果没有司法效力，所谓的法律效力就是空谈。那么制定行政非立法规范性文件就是法外行为。这就产生了矛盾，法外行为与依法行政矛盾；法外行政行为与行政行为包括抽象行政行为是法律行为的法理相矛盾。因此，建立对行政非立法规范性文件的司法审查制度，既符合法理逻辑，也符合我国的客观现实。

　　如果把行政立法规范性文件排斥在司法审查之外，那么我国的依法行政就是不完整、不完善的。权利依赖于救济，没有救济就没有权利，而权利救济的首选途径应当是司法救济。因此，我国最终还得把包含行政立法规范性文件在内的行政规范性文件统一纳入司法审查的轨道。对于行政立法规范性文件的合宪审查，就目前而言，理所应当由权力机关来行使，但对于其合法性审查，我国并没有必要另设对行政规范性文件监督的行政法院，人民法院完全可以对行政规范性文件实行合法性审查。

　　这是因为：首先，行政规范性文件的合法性争议或下位行政规范性文件与上位行政规范性文件相抵触的争议，往往在处理具体案件中表现出来，由法院实施主要的监督，就能使行政规范性文件处于法院的经常性监督之下；第二，法院的诉讼活动具有严格的程序规则，由法院来负责法律的统一适用问题，就使法律规范性文件之间的协调有了有效的司法保障程序；第三，司法监督是普通公民可以成为行政规范性文件的诉讼主体，不仅把广大人民对行政监督的积极性调动出来，也更有利于公民各种权利的法律保障。人民法院对行政规范性文件实行的合法性审查包括两个方面：一是行政规范性文件是否违反我国权力机关制定的法律；二是行政规范性文件体系中下位阶规范性文件是否与上位阶规范性文件相抵触。如果这样，公民的权利将得到更有力的保障，行政权力将得到更为有效的控制，行政权力的滥用和腐败将会得到遏制，而所有这一切，将会对维护社会稳定、建立和谐社会起着非常重大的作用。

（作者单位：江苏省金坛市人民法院）