2002年，浙江省台州市一家娱乐公司承包了该市椒江区文化馆，并在门口招贴带有色情内容的广告，同时馆内表演的节目也带有色情性质。文化馆对该公司的行为不闻不问，当地许多市民对此深表不满。当地画家严某多次上书文化馆及其上级主管部门———椒江区文体局，要求责令娱乐公司搬迁，但一直没有解决。无奈之下，严某以椒江区文体局行政不作为为由将其告上了法庭。

　　以上案例告诉我们，随着我国经济、社会的进步与发展，公民的民主法制观念日益提高，尤其是部分富有正义感的公民，在发现行政机关违法行政侵害公共利益时，不再沉默，而是勇敢地拿起法律武器，主动与违法行政行为或不作为作斗争，以求维护社会公共利益和国家利益。这类诉讼因其具有纠正公共性违法行政行为、保护公共利益等特性，而被冠以行政公益诉讼之名。所谓行政公益诉讼，一般意义上是指当行政机关或其他公权性机构的违法行政行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人（包括公民、法人或其他组织）为维护公益，而向法院提起行政诉讼的制度。

　　行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但通过对西方法治国家行政公诉制度的考察和法理思考可知，在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。我国在立法上确立行政公益诉讼制度己势在必行，而首当其冲的就是要解决原告资格问题。仅以上述案例为证，对于这样以实际行为维护公共利益的公民，我们应为之叫好，然而对于诉讼的结果却不得不感到一丝遗憾，该案例最终以法院认为原告不符合主体资格为由被驳回诉讼。究其原因可以发现：行政机关未能履行或依法履行法定的职责，其行为无疑是可“责难”的，但法院的做法也无可厚非，因为按照我国现行行政诉讼法的规定，即使行政机关的这种违法或不作为可以属于人民法院的受案范围，但当事人与之并没有直接的利害关系，因而法院否定原告资格在形式上完全合法。殊不知法院这种认为只有自己的合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格的认识，却在实质上忽略公共利益的存在，关闭了对这些权利的救济之门。很显然，这种“直接利害关系人”的理论已经不符合我国法治社会的发展进程，需要进一步完善和提高。纵观世界各国行政公益诉讼的发展史，可以发现公益诉讼实质上就是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的通道越发畅通的产物。

　　一、对域外制度的考证。

　　在西方国家，其公益诉讼制度发展比较成熟，我国要在立法上确立行政公益诉讼制度，就应当寻求其成功和值得借鉴之处，以促进我国行政公益诉讼原告资格理论和实践的发展。

　　美国是现代行政公益诉讼制度比较健全的国家，其行政公益诉讼主要表现为在判例基础上发展起来的所谓“私人检察总长”理论。其主旨是：为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为，也有权制定法律授权其他当事人，以私人检察总长的身份提起行政诉讼，主张社会公益。这种理论在联邦法规中得到了极好的体现，典型的如清洁空气法所创设的公民诉讼条款，规定任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。随后在著名的1973年美国联邦诉反对管理机关程序的学生案中，最高法院进一步对起诉资格的放宽加以确认。最高法院认为，不能简单地因为许多人都遭受了同一种损害，就否定受害人中某一人的诉讼资格；如果否定某一受害人就公益妨害而提起诉讼的资格，那么对危害性更为严重的政府行为就会没有人提出控告；并且，诉讼资格的审查应是质量上的审查，而不是数量上的审查，只要原告遭受了“可以辨认的轻微损害”，就足以确认他具有起诉资格了。大陆法系的法国，行政诉讼分为越权之诉与完全管辖权之诉两种。其中，越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼。越权之诉的判决发生对事的效果，而不以申诉人为限。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。法国甚至规定了许多优惠政策，如：规定越权之诉可以免去律师代理，事先不需要交纳诉讼费用等，来鼓励人们提起越权之诉。

　　二、对我国司法实践的思考。

　　随着各国法治的发展，在确认行政诉讼原告资格问题上，经历了三个阶段：第一，直接利害关系人诉讼，即只有行政行为的直接处分对象才能提起行政诉讼；第二，相关利害关系人诉讼，即凡是受到行政行为影响的人，均可提起行政诉讼；第三，行政公益诉讼，即任何公民、法人或者其他组织，只要不服行政行为，无论是否涉及自身利益，均可提起行政诉讼。

　　这在我国也不例外，按照我国行政诉讼法的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或其他社会组织，必须同被诉具体行政行为有直接的利害关系。这显然是属于“直接利害关系人诉讼”阶段。但随着多年的行政司法实践，这种观点得到了改变。2000年3月8日颁布的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》对原告资格问题作了从宽解释，“法律上的利害关系就不再解释为权利义务的增减、得失，只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响，原则上该个人或组织就具有了原告资格。”

　　新的司法解释只是将原告资格的范围进展到第二个阶段，但并没有达到与第三阶段行政公益诉讼相符合的原告资格范围。那么在我国是否应将行政公益诉讼的原告范围进一步发展推进呢？答案是肯定的。

　　首先，就行政公益诉讼的特点而言，它是指被诉行政行为侵害或危及到社会性的公共权益，而不是直接损害原告私人的利益。在私人利益直接受损害的情形下，只需使用传统的诉讼手段即可处理。倘若赋予公民提起公益之诉的资格，则原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或是胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法作为而受损的公众或一部分公众的利益。

　　其次，扩大公益诉讼原告的范围有宪法依据。根据我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，

　　管理社会事务。”在目前社会生活中，人民必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。但当某一受托者不按照人民的意志或非法行使权力时，人民应该有权直接行使管理国家事务的权力，而通过扩大行政公益诉讼原告的范围，将行政机关肆意的行为纳入司法救济的管辖范围中去，才能真正使人民管理国家事务的权力受到司法保障。

　　再次，扩大行政公益诉讼原告的范围，建立完备的行政公益诉讼制度，适应了诉讼主体与权利主体有限分离的现代诉讼理论。诉讼法律制度的发展，始终是与特定的社会政治、经济的发展密切联系的。无论在英美法系国家，还是在大陆法系国家，都已经确立了诉讼主体与权利主体有限分离的司法制度。随着我国的法治不断推进、民众权利意识不断高涨、经济行政法律关系日趋复杂的现实，在早期行政法律关系较为简单的前提下，形成的当事人以权利主体的身份进行诉讼而成为诉讼主体，从而所达成的“两者一致性”的观念已与新时代法治精神格格不入了，其直接导致的结果就是像前文中的案例一样应当受理却不能受理，不能全面有效地保护各种权益，导致了法制的不健全。因此急需进行调整，以完善我国依法行政、建设法治社会的制度，同时积极顺应国际潮流的发展。

　　综上所述，我们可以得知，放松对行政公益诉讼原告的限制，降低公益诉讼的门槛，是大势所趋。那么在具体的实践中究竟应由谁来充任行政公益诉讼的原告呢？笔者认为，在我国行政公益诉讼的原告应包括公民、社会团体和国家特设机关三类。

（作者单位：江苏省高淳县人民法院）