我国行政诉讼法的立法目的是为了人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权。因此，行政诉讼的核心就是通过司法权来抑制行政权，保护好公民、法人和其他组织的合法权益。而公民、法人要保护自己的权益不受行政行为侵害，主要通过行政诉讼来解决。所以，为了有效地实现司法权对行政权的监督和制约，迅速、公正地救济公民合法权利和利益，方便当事人诉讼，应当在行政诉讼中建立高效、快捷、简易的审理制度。

　　一、我国现行行政诉讼的不足。

　　1、我国行政诉讼法规定受理的行政案件范围过于狭窄，不能很好使公民、法人和其他组织的合法权利得到司法救济。

　　我国《行政诉讼法》第十一条、第十二条对行政案件的受理范围作了比较概括的规定。其中第十一条规定，公民、法人和其他组织对行政机关具体行政行为不服提起诉讼的范围。行政机关作为的行为主要有：对行政机关拘留、罚款、吊销许可证和营业执照等行政处罚和对限制人身自由或对财产查封、扣押等强制措施不服的，认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权。行政机关不作为主要有：认为行政机关不依法履行保护公民、法人人身权、财产权，以及应履行法定职责而不依法履行的行为。这些规定造成行政案件起诉条件比较苛刻，都是受理针对行政机关的具体行政行为。对具有普遍约束力、抽象的行政行为都不能受理。行政诉讼法第十二条例举了几类，如对行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；不具有强制力的行政指导行为等这些则不属受案范围，也就是现行的行政诉讼法没有将所有涉及国家公权力主体的行政行为列入可诉行为。

　　2、对原告资格的诉讼要件作了限制性规定，使原告适格比较严格，很难进入行政诉讼。

　　按行政诉讼法规定，原告都是亨有法律权利的当事人。虽然最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对原告的适格和范围作了扩展，明确了与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，都可作为原告，又对联营企业、中外合资、合作企业的经营合资、合作企业和“近亲属”的范围也作了扩展，但是，这些都是局限于“法定权利上”，没有向体现“法律上的利益”转化。这些约束使行政诉讼不能很好地实现其权利救济功能。

　　3、行政诉讼法规定审理行政案件均实行普通程序，造成案件审理费时、费力。

　　我国现行的行政诉讼法规定，审理行政案件都应组成合议庭，造成所有案件不分案件复杂、简单，都适用普通程序，而且必须由审判员或陪审员组成合议庭审理。因为普通程序都严格规定了办案的程序和办案的时间，并且都要按所有的程序审理，造成审判人员人力的浪费，同时也浪费了办案时间，浪费当事人的诉讼时间。对一些案情简单争议不大的，更是造成人力、物力的浪费。

　　4、行政诉讼法未设置简易程序，使许多“小案”都没有进入诉讼，使当事人的权利得不到全面保护。

　　公民和法人对行政行为中侵害自己利益不严重，数额相对较小的处罚，以及案情简单，当事人有强烈愿望获得迅速公正的裁判，公民和法人都希望法院能够简便、节约、快捷的处理。但由于受行政诉讼普通程序的限制，使公民、法人都放弃了自己的诉权，使当事人的权利受到侵害却得不到保护。所以没有简易程序的设置，使许多“小案”没有进入诉讼，使行政机关缺少了司法监督。这样不但不能保护好当事人的合法权利，还会造成一些行政机关利用公民、法人都不愿诉讼的心态，利用此缺陷滥用权力。时间长了，造成行政执行丧失民心，不利于依法行政，依法治国的推进，不能体现司法的公正，正义。

　　5、行政诉讼法的一些规定，限制了当事人的权利得不很好的保护。

　　行政诉讼法规定，公民、法人权利受到侵害的，应当在知道作出具体行政行为的三个月内提出诉讼。这一规定，限制了当事人起诉的时间，一但超过三个月当事人便失去了起诉的权利。还有行政赔偿规定应先经过行政机关确认其行政行为违法或经法院确定行政机关违法，当事人才能提出行政赔偿，限制了当事人直接单独提起行政赔偿的权利。

　　6、行政诉讼法对法院案件管辖，以及行政机关应诉，履行义务的不建全，造成了当事人不愿向法院提起行政诉讼。

　　实践中，由于地方法院体制设置的原因，在办案中受地方党委、政府的影响，使办案存在一些不合理的现象，造成当事人败诉。还有即使法院判决当事人胜诉，行政机关不但不执行法院判决，甚至有些行政机关在法院确认其违法，判决撤销其处理决定后，又重新作出一个相同行政处理决定，造成公民、法人不断起诉，使他们的权利得不到保护，使得公民、法人对法律丧失了信任，造成了他们都不愿打官司。

　　行政诉讼法存在的上列不足，可以看出在行政诉讼中建立简易程序是可以弥补行政诉讼中许多不足，也是十分必要的，是适应社会发展的。

　　二、建立行政简易程序的作用和积极意义。

　　简易程序是相对于普通程序而言的。简易程序是为了加速诉讼程序，减轻法院工作负担而订立的简易起诉、审查、裁判方式，以达到迅速处理轻微案件，争取时间处理重大案件，是司法功能所要求的有效法律保护，在质量上和时效上得到提高的目标①。目前我国现行刑事诉讼和民事诉讼法对简易程序都作了制度性规定，特别是2003年7月4日最高人民法院通过了《关于适用简易程序审理民事案件的若干问题规定》，对民事诉讼简易程序制度的完善起到了积极的促进作用。我国《行政诉讼法》第四十四条的规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭或者由审判员、陪审员组成合议庭。行政案件的审理一律都是实行普通程序，实行合议制，没有实行简易程序的规定。但是随着社会的发展，行政诉讼中建立科学的行政诉讼简易程序是十分必要的。建立简易程序是符合司法公正的根本要求；能够体现人们对司法效率的追求，让更多的民众能够接近司法。有利于迅速解决纠纷、节约当事人的诉讼成本。为构建和谐社会创造好的司法环境。

　　1、建立行政诉讼简易程序可以抛弃普通程序中正常程序的部分内容和标准，达到经济实效。

　　实践证明，民事、刑事案件简易程序的建立，可以节约审判资源，节约当事人的诉讼成本、时间。按普通程序规定的正常程序，当事人起诉到法院，法院在收到起诉状后，进行审查、立案的期限为7天；立案后人民法院在5日内将起诉状副本送达被告；被告在收到起诉状副本之日起10日进行答辩和进行举证；开庭前三天通知当事人出庭和告知合议庭组成人员等，一审行政案件审限为三个月，二审为二个月。这些规定造成审理的时间比较长。而简易程序，对立案、答辩、举证期限通知当事人到庭均可以缩短时间，并且在审理中举证、质证、辩论等程序可以简化，方便当事人诉讼。如象国家重点工程建设需要进行房屋拆迁的案件，公民不服强制拆迁的决定，向法院提起行政诉讼，法院按现在的普通程序审理，就是采取高效、快捷方式审理，由于程序规定必须经过立案、送达副本，当事人举证期限，开庭前公告等法定程序，所以，每个案件到最后作出判决都已一月以上。由于房屋不能及时拆迁，将给国家利益造成重大损失，这样办案就达不到高效、经济的社会效果。建立行政诉讼的简易程序则可以使案件能及时得到快速处理。简易程序缩短了办案时间，有利于高效、快捷保护国家重点工程建设，也可以在最短的时间内保护公民、法人的合法权益不受侵犯。适用简易程序，法院节约了人力、物力，也为当事人节约了时间和诉讼成本。

　　2、简易程序的设立，可以让许多“小”案件进入诉讼，让更多的民众接近司法。

　　我国行政诉讼的目的是为了保护广大民众的利益得到司法救济。因此，设立简易程序，降低诉讼成本，可以为公众提供便利的诉讼方式，使社会公众有机会通过迅速、经济的简易诉讼保护自己的权利，这样使公众的诉权得到充分行使和重视。在我国的许多行政法律、法规对公众“小”的违法行为都确定了处罚的数额。象大家日常生活中接触最多的是交通违法行为，行人或车辆违法后，由公安机关给予一定数额的处罚。被处罚者不服，想向法院提起诉讼，由于法院是适用普通程序审理行政案件，时间长，诉讼成本远远大于被处罚的数额。造成了当事人即使胜诉了，但得到的比失去的还多。因此，一般当事人都不起诉。所以，设立简易程序，可以降低诉讼成本，方便当事人诉讼，当事人便会主动到法院进行诉讼，让更多的“小案”都进入到行政诉讼中来。　　

　　3、建立行政诉讼简易程序是与行政机关对简单行政行为适用简易程序处理相适应。

　　我国在行政法律和《中华人民共和国行政处罚法》规定行政机关实施行政行为在一定条件下，可以适用一般程序和简易程序处理。对违法事实确凿并有法定依据，违法行为不严重，处罚金额较小的，都可以适用简易程序进行处理。这样规定可以加快行政执法的速度和效率，可以节约行政执法的成本。行政诉讼设立简易程序与行政简易处罚相对应，同样是为了提高法院的办案效率，快捷解决争议，节约诉讼时间。同样可以保护一些违法行为较小，受处罚数额不高的当事人，对处理有意见时，可以通过简易诉讼保护自己的合法权利。防止由于诉讼成本过高、诉讼时间长，使当事人放弃了保护自己的权利。所以，建立行政诉讼简易程序审理行政案件是完全必要的。

　　4、建立行政诉讼简易程序，可以更加有效地监督和制约行政机关的行为，促进司法公正。

　　在实际生活中，老百姓违反交通规则行车以及违反治安管理处罚条例而受到处罚，都是小额罚款案件。由于被处罚的数额小，被处罚者都没有到法院起诉。容易造成行政机关执法人员利用老百姓怕麻烦，不愿起诉的心态滥用权利和职权，乱处罚、乱罚款。例如驾驶员在公路上行车，由于轻微的违章，交通警察便要罚款，如果驾驶员去评理时，交警就以驾驶员态度不好为由，随意增加罚款的额度。而老百姓对这样的处罚有意见也不愿打官司，放弃了自己的诉权。对这类情况长期以来都是公安机关内部自己去规范教育，但单靠行政机关内部监督是不能完全得到落实，会使老百姓的权利得不到更好的保护。这些“小”事积累起来就会引起老百姓的愤怒，最终会造成行政乱执法，使老百姓对政府失去信心。所以建立行政诉讼简易程序，老百姓才能对这些“小”案件提起行政诉讼，才能通过司法救济及时纠正行政违法行为，维护老百姓自己的合法权益，才能真正体现司法监督的全面性，才能促进行政机关依法行政，构建依法治国的和谐社会。

　　三、对建立的行政诉讼简易程序设置的构思。

　　（一）建立行政诉讼简易程序的基本原则。

　　1、体现保证公正的原则。虽然行政诉讼简易程序，作为一种宽松、简便的程序，是为了行政诉讼的办案效率，降低办案成本，及时保护公民、法人的合法权利。但是，也要注重不能只追求效率，而忽视了保证办案公正的问题。因为只有公正的程序才能充分体现法律的正义，“程序是法律的心脏”。② 办案的目的，最终是实现公正，如果失去了公正，简易程序便失去了设立的价值，人们也不愿再诉讼。所以，建立简易程序也要充分保证最低限度公正，即有些程序要求是一个法律程序为了体现程序正义而不可缺少的，最低限度的公正是程序设计和程序操作必须给予首要关怀的问题。③特别是举证、质证权，辩护权，平等参与诉讼权等的保护。同时，可以赋予当事人对是否适用简易程序与普通程序的选择权，对当事人选择的程序再由法院审查决定。

　　2、体现效率原则。美国著名经济学家波斯那指出，“正议在法律中的第二个意义是指效率。”④建立行政诉讼简易程序的目的，就是要达到以最低的成本获得最大的收益。所以，设立的简易程序应体现在办案的快速，方便审理，体现节约当事人的诉讼成本，节约法院的人力、物力和有限的审判资源。“迟到的公正不是公正”，只有当事人所享有的程序保障与其从程序中所获得的利益相适应，这一程序即为“正当程序”。⑤ 只有法院用高效简易的程序来保护公民、法人的权利，使公正来得更早、更快。

　　3、采取继承与发展相结合的原则。行政诉讼简易程序的设立，应当继承和吸收国外的先进经验，以及我国的民事诉讼、刑事诉讼的简易程序的经验，再结合行政诉讼的特点和构建和谐社会的需要来设立。国外许多国家的法律、法规都有行政诉讼简易程序的设置，如我国台湾省的行政诉讼和解、简易程序。⑥荷兰的独任法官审理程序，简易程序⑦等都是体现维护公共秩序，实现社会稳定为目的，都有各自好的经验，所以我们应当学习和借鉴。我国的民事诉讼、刑事诉讼简易程序的成功经验，为促进司法公正，提高诉讼效率发挥了巨大作用，对指导建立行政诉讼简易程序更有具体、实际的意义。但是对不适合我国实际，不适应行政诉讼特点的做法也要坚决抛弃，从中找到符合中国特色的行政诉讼简易程序。

　　4、体现方便原告诉讼原则。现在行政诉讼法规定，案件的管辖一般是行政机关所在地人民法院，对限制人身自由的，被告所在地或者原告所在地人民法院都可以管辖。因此，为了方便原告诉讼对行政机关作出的处理决定原告不服的，都可以选择行政机关所在地人民法院起诉或原告所在地人民法院起诉。这样，可以充分保护好当事人起诉权利，节约原告诉讼成本。对行政机关所在地与原告所在地不一致的案件原告选择在原告所在地法院起诉的，被告也可以委托原告所在地的相同行政机关参与诉讼，使案件能够快速简易得到处理。

　　（二）建立行政诉讼简易程序的模式。

　　1、确立审理简易程序案件的适用范围。

　　（1）行政诉讼只适用于基层人民法院和中级人民法院受理的第一审案件。二级法院根据现行行政诉讼法规定的第一审案件的管辖范围受理案件。但是对涉及被告为县（市）级人民政府的，应需要及时审结的案件一审应当由中级法院管辖。

　　（2）受理的案件适用于案件事实清楚、处理（处罚）数额较小、行政机关当场作出的行政处罚以及行政机关适用简易程序作出的所有行政处理和处罚案件。

　　（3）行政诉讼简易程序由审判员一人独任审理。但是对涉及限制人身自由以及情况紧急，需要快速及时处理的案件可以由审判员组成合议庭适用简易程序审理。

　　2、政诉讼应扩大立案的范围，建立高效简易的立案制度。

　　（1）行政诉讼规定的立案范围是比较狭小的，没有将所有国家公权力主体作出的具体行政行为和侵犯公民、法人权益的行为都纳入行政诉讼的范围。为了更好的保护公民、法人的权益，应当将所有的公权力行为列入受案范围。凡是涉及侵害公民、法人的合法权益的具体行为、抽象行为都可以受理。

　　（2）降低受理案件的门槛，降低诉讼费的收费标准，延长当事人的起诉时间，特别是对一些小额处罚，当事人可以在收到决定书六个月内都可以向人民法院提起行政诉讼。

　　（3）对当事人起诉的案件，可以采用书面、邮寄，口头起诉的方式进行。人民法院收到后，应当在当天立案、受理。

　　（4）原告选择在被告所在地法院或原告所在地法院起诉的都应受理。

　　3、建立“小”额案件累计诉讼制度。

　　当事人受到同一行政机关，适用同一法律处罚的都可以累计起来一并起诉，法院可以合并受理、合并审理。能够防止老百姓“小”案不原诉讼的心理，充分保护好原告的权利。如一公民在同一个县（市）内，因在不同时间违反交通法规，公安机关对其违法的行为，在不同时间作出了数次不同的处罚。由于每次处罚金额小，当事人每次起诉有些不方便，但该公民可以将半年来受到多次处罚合并累计起诉到法院。所以，行政诉讼法建立公民、法人或其他组织，对在同一行政区域内在半年之中受到同一行政机关多次处罚（处理）不服的，当事人可以一并累计起诉，法院可以合并审理。

　　4、建立高效快速的送达、审判程序。

　　（1）当事人起诉后，选择适用简易程序审理的案件，人民法院都应当在立案的次日内将起诉状副本、应诉通知书、举证通知书立即送达给被告。因为被告行政机关都是固定的，都在县、市区内，都能够快速送达到。

　　（2）被告应当在收到起诉状副本后3日内提交证据和答辩，逾期未提供证据的视为放弃举证，视为被告无证据。

　　（3）法院也可以采取简便方式随时传唤当事人、证人。如果行政机关愿意收到起诉状当天就答辩举证的，法院也可以当天立即召集双方开庭审理。

　　（4）行政诉讼简易程序审理，可以简便法庭调查程序，简化举证、质证程序，简化辩论程序，在庭审中，可以将陈述、举证、质证、辩论融合在一起。特别是对原、被告双方陈述一致的，事实清楚无争议的，可以不一一举证，不必再辩论。法院立即可以组织双方调解或当庭作出判决。

　　（5）简易程序的判决书可以简化写作。判决书可以简化当事人的诉称、辩称理由，简化双方质证、法院认证情况，简化对事实的认定。当事人可以选择对事实认定的内容简化写作。规定判决应在当天制作，在一天之内送达。

　　（6）简易程序的审理期限，可以规定人民法院应当在30日之内审结　　5、建立庭前调解的制度。

　　根据法律规定，行政机关与被处罚者的地位是不平等的，一个是管理者，一个是被管理者，所以，要在行政诉讼庭审中，要求原告、被告和解是很困难的。但是对简易的案件，争议不大的，法院可以主持原、被告双方进行调解。而且调解应放在法庭开庭前进行。如果双方达成和解协议的，法院不再制作调解书，由原告申请撤回起诉。

　　6、建立特别高效、快捷的紧急处理程序，解决非常紧急事项和限制人身自由的案件。

　　紧急审判程序是指被诉行政行为涉及的事项非常紧急，应当在短时间内尽快审结，否则就会给国家、集体或者他人的重大权益造成严重影响或不可挽回重大损失时，由法院适用的一种一审终审特别程序。这个程序可以参照《荷兰行政法通则》第八章第五十二条规定程序制定。⑧由于我国《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》等法律、法规，规定了行政处罚作出决定后，当事人不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行的原则。所以，对限制人身自由的，以及涉及国家重点工程建设需要和一些涉及国家、集体、个人利益，如果不采取特别高效的紧急程序处理，就会使公民、国家、集体利益遭受损失。这类案件行政诉讼可以规定在当事人起诉后，法院应当天进行初步审查，审查后根据情况可以作出让当事人交纳保证金，暂缓执行的决定。法院对案情简单的可以适用独任审判进行，对复杂的，争议大的案件可以组成合议庭适用简易程序快速审理。如原告被公安机关治安拘留15日，按一般的简易程序，或普通程序审理一般都在15日以后才能判决。而当法院判决原告胜诉，原告已经被执行拘留了，原告已失去了打官司的意义。就是给予原告赔偿，原告精神上的痛苦是无法弥补的。但建立紧急处理程序后，可以暂缓执行，防止原告被错误拘留。所以，建立紧急的简易程序审理制度是十分重要的，可以防止行政机关错误拘留人，减少国家行政赔偿，为国家节约开支，同时也可以保护公民、法人的权利不受到侵害。也能保证国家重点工程建设的需要。也可以避免国家、集体、个人的利益受到损害。体现我国尊重人权，保护人权，体现以人为本的司法体制。

　　建立行政诉讼简易程序，是符合我国民主政治和法治建设的需要，是符合司法公正的要求。为提高人民法院的工作效率，节约国家财力、物力，减少老百姓诉讼成本提供了法律依据。使行政相对人权利能够通过简易程序及时得到司法救济，从而缩短违法行政行为对其权益侵害的时间，甚至将行政违法行为阻止在萌芽状态。所以，行政诉讼制度建立简易的诉讼程序是与时代的发展相一致，是与行政诉讼制度不断完善，不断发展相一致的。行政诉讼的简易程序的建立，有利于解决我国 行政诉讼案件的处理程序单一，过于繁锁等问题，也有利于公民诉权的迅速实现，从而有效避免因行政诉讼拖延，损害当事人的合法权益，有利于人权的保障落到实处，有利促进行政机关依法行政。也是我国法治建设和构建和谐社会的需要。

注：

　　①（台）翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002年版第1470页。

　　②宋冰：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社，1998年版，第363页。

　　③王锡锌：在《行政法论丛》第3卷“程序正义之基本要求解释：以行政程序为例”。法律出版社2000年版第329页。

　　④（美）波斯那：《法律的经济学分析》第18页。

　　⑤（美）波斯那：《法律的经济学分析》第717页。

　　⑥（台）翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002年版第1462、1470页。

　　⑦湛中乐、尹好鹏：在《行政法论丛》第2卷发表，《荷兰行政法通则》第308-389页。

　　⑧湛中乐、尹好鹏：在《行政法论丛》第2卷发表，《荷兰行政法通则》第308页。

（作者单位：四川省芦山县人民法院）