[内容摘要]：传统的民事诉讼制度要求起诉的条件之一是当事人与案件必须有直接的利害关系。但是实践中发生大量侵害公共利益的行为，民事诉讼要实现其制度宗旨就必须要有所突破。公益诉讼制度的建立实现了维护私益与公益的双重目标。本文从我国民事公益诉讼现状出发，分析了其理论依据，对我国公益诉讼的现状进行介绍并提出几点看法。

　　[关键词]　公共利益　公益诉讼

　　一、导言

　　（一）公益诉讼起源

　　公益诉讼起源于罗马法，发展到今天，美国成为现代公益诉讼制度比较健全的国家。1863年，美国制订了《反欺骗政府法》，该法在1986年经修改后又规定任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取政府钱财后，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。1890年美国国会通过了第一部反托拉斯法即《谢尔曼法》，1914年又制定了《克莱顿法》，以此补充规定：对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起民事诉讼，要求法院追究违法者的责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查， 其中《清洁水法》就是其中重要的法律之一。于此相适应，《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起”。　　　　　　　　　　

　　事实上，公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。

　　（二）公益诉讼的法理学依据

　　第一，公益诉讼制度是民主在诉讼领域的体现，它为民主的实现提供了现实的途径和司法保障。公益诉讼制度给人们广泛而真实的参与国家事务的管理提供一条现实的途径。人们直接参与国家事务管理其作用犹如机车上的“制动器”，它能对国家各机关权力的正常运行给予肯定和保护，也能对权利的滥用和搁置不用进行有效地防范和矫正。同时，司法制度的设立和运作是国家保障人权的重要方式，司法保障的稳定性、规范性、公正性、权威性和平等性能够使人们掌握国家主权，防止公职人员滥用权力并纠正错位的权力。

　　第二，公益诉讼是建立法治国家的重要基础。“法治应包含两种意义：已经成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”这其中程序是关键问题。而民事公益诉讼能够强化人们依法办事的意识同时给任何组织和个人依法维护公共权益、社会经济秩序提供了强有力的保障武器，从而成为依法治国的不可或缺的新型诉讼制度。

　　第三，从诉讼目的来看，随着社会的发展，法治的进步，民事诉讼不再局限于保护私人利益，民事司法机能逐步向保护公共利益扩展。随着市场经济和科学技术的高速发展而出现的公害、环境污染等涉及公共利益的案件，民事诉讼中一般也不完全采用当事人主义原则；各国都在逐渐突破民事诉讼限于对纯私人权利保护的限制，从重视对具体的群众性受害者的救济到抽象的公共利益迈进，这说明民事诉讼机能正扩张于公共利益领域。将公共利益置于民事司法保护下是市场经济和法治发展的必然。现代国家设立民事诉讼的基本目的在于赋予当事人诉权，通过优厚的程序保障保护当事人的权利与一般公众的公共利益，并以此来实现解决纠纷、维护私法秩序、甚至公法秩序的司法职能，使社会的发展处于良性有序的轨道。因此，公益诉权是的法的主体性原则和程序主体性原则体现，是诉权的新发展，是因应现代民事诉讼保护公共利益的目的而产生的。

　　第四，从诉权方面来说，要实现民事诉讼制度的目的，必须赋予当事人诉权，新的民事诉讼目的论要求赋予当事人公益诉讼的权利以实现民事诉讼保护公益的诉讼目的，公益诉权是通过民事诉讼制度保护公共利益的切实保证。例如许多国有资产流失不是没有被发现，而是举报人没有公益诉权。王海多管闲事的正现行诉讼制度不足的客观体现，但王海欲维护公益却没有公益诉权，因此只有买假才能获得告状权，且还不能维护其他受害者的合法权益。如果只有买了假才有告状权的话那么这告状权是否成本太高？有些商品因表面合格而逃避了行政机关的监管但内在品质却存在潜在瑕疵时就有必要赋予打假者或广大的消费者公益诉权，使他们在危害结果还没发生之前就能求助于司法保护。

　　二、公益诉讼概述

　　（一）公益诉讼概述

　　关于公益诉讼的概念，有三种观点：1、公益诉讼实际上是行政诉讼的一种。公益诉讼的提法是我国行政法学者的独有见解，域外均未见有阐释者。公益诉讼是我国学者在谈论行政公诉时制造的“概念”。2、公益诉讼分广、狭义。其中，广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。3、公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。　　　　　　　　

　　所谓公益诉讼制度，是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动. 公益诉讼是与私益诉讼相对而言的。一般而言，私益诉讼是因保护公民、法人的合法民事权益而引发的诉讼；公益诉讼则是因保障公共利益而引发的诉讼。公益诉讼包括公益公诉和公益私诉。需要指明的是，公益诉讼不等于公诉，私益诉讼也不等同于私诉。公益诉讼既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼（公诉或私诉）。　　　　

　　（二）公益诉讼制度的基本特征

　　1、目的的特殊性

　　公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益。与为维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是为维护国家利益和社会秩序。公民、法人和其他组织经法律的授权，可依法行使诉讼权利，并保证人民法院查明事实、分清是非、正确适用法律、及时审理违法案件、确认权利义务关系，制裁违法行为，以保护国家利益和社会公共利益。

　　2、诉讼主体特殊性

　　公益诉讼案件的原告可以是与侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人。公益诉讼当事人中的原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。即只要违法者的违法行为侵害了国家利益，或侵害了社会管理秩序，对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有损害的潜在可能，任何组织和个人都有权利代表国家起诉违法者，以保护国家利益和公共秩序。无任何直接利害关系的人之所以有权起诉违法侵犯国家利益、社会利益的行为，主要因为，我国是社会主义国家，人民是国家的主人，有权利也有义务维护国家利益和社会利益。同时，国家、社会和个人或组织的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵犯国家和社会公共利益，必然有个体利益受到侵害。因此，维护国家利益、社会利益实际上是维护个体利益。　　　　　　　

　　3、公益诉讼成立的前提

　　公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能。与私益诉讼相比较，公益诉讼的成立及最终裁决，则并不要求一定有损害事实发生，只要社会组织和个人有违法行为，不论其是否已给国家、组织和个人带来损失，都可以被起诉并经审理做出判决，由违法者承担相应的法律责任。这样做的原因当然是为有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态，而不能让它“开花”、“结果”。

　　三、两大法系公益诉讼理论比较

　　（一）英美法系。

　　根据《美国法典》有关规定，检察官在涉及联邦利益等7种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有违反《谢尔曼法》或《克莱顿法》而引起的争议提起公诉。根据《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定，在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。典型的有相关人诉讼、职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。相关人诉讼是指当司法部长决定不亲自起诉违法行为时，私人可以以司法部长（或国家或州）的名义起诉。以美国的《联邦采购法》为例，该法规定，任何人均可代表美利坚合众国对政府采购中的腐败和有损于美国公众利益的行为提起诉讼，在获胜以后，可以在诉讼收益中获得一个相应的比例作为奖赏。职务令请求诉讼是指美国很多州的法律允许私人在公务员未履行其义务的场合，以市民的身份并根据其义务的具体内容向法院提起请求发布职务履行令的诉讼；禁令请求诉讼是指纳税人以其纳税人身份提起请求禁止公共资金违法支出的诉讼。　　　

　　（二）大陆法系。

　　法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。特定案件的范围不同的国家规定不一，但一般包括三类：（1）涉及亲子关系、婚姻无效、监护、禁治产人的案件；（2）雇佣劳动案件；（3）个人破产、法人清算重整的案件等。

　　由此可见，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对涉及公益的诉讼都建立了相应的诉讼机制。而我国现行的法律框架里，并没有公益诉讼制度的存在，如果说有的话，也仅仅是《民事诉讼法》第十四条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”和《行政诉讼法》第十条规定的“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。监督的方式只有一种，就是抗诉。尽管可以扩充检察院的民事行政诉讼检察权，让其可以参加涉及公益的诉讼，甚至可以上诉，但还是不敷使用，因此我国可借鉴英美法系模式，建立具有中国特色的公益诉讼法律制度。　　　　

　　如上所述，公益诉讼不仅要建立公诉制度，而且要引入私诉制度。在涉及公民、法人利害关系的问题上，由利害关系人发动法律争议，远比政府依职权查处来得及时、公平、有效。所以，公益诉讼可以是公诉--“官对官”或“官对民”或“民以官的名义对官或民”的；也可以是私诉--“民对官”或“民对民”或“官以民的名义对官或民”的。

　　四、我国公益诉讼的构件

　　（一）我国公益诉讼的现状与缺陷

　　我国民事公益广泛遭受侵害的严峻事实主要表现在以下方面：（1）污染环境；（2）破坏生态平衡；（3）侵害广大消费者权益；（4）危害社会公众生命和身体健康；（5）扰乱市场经济秩序，侵害民事公益；（6）不当处分国有资产，造成国有资产流失；（7）破坏社会公益事业（主要包括文化、教育、医疗、卫生、社会保障等事业）；（8）危害公共安全；（9）侵害其它民事公益。

　　造成我国民事公益广受侵害现象的原因是多方面的，其中以下两个方面是不容忽视的：

　　1、行政手段的缺陷。目前，对我国公民的民事公益权利的维护，主要是依靠行政手段来保障的。应当承认，行政管理活动对维护民事公益不仅发挥着不可替代的作用。然而，由于行政管理手段自身的局限性，决定其对民事公益保护的有限性，表现在以下方面：第一，民事公益侵权行为的普遍存在使行政管理机关管不胜管；第二，地方保护主义和部门保护主义的存在，严重地影响了行政管理行为的公正性；第三，行政部门的多头管理或互相扯皮，相互牵制或互相推诿、互相踢球；第四，经济至上，利益驱动不仅使一些市场主体见利忘义，也使一些行政管理者染上不正之风，甚至管理机关本身也实施侵害民事公益的行为；第五，行政权利无制约，容易滋生腐败。

　　2、民事公益法的可诉性缺陷。“法的可诉性是指法所具备的为了判断社会纠纷的是非而使纠纷主体可诉求于法律公设的判断主体的属性”。然而，在我国现行的经济法律法规中，不可诉现象大量存在，这就是法的可诉性缺陷。 大多数法规仅就权利作了较为详细的规定，但包括诉权在内的补救权利却没有提到，形成了只有实体权利义务而无诉讼权利的情形。其它民事公益法也存在同样的问题。例如《反不正当竞争法》中规定：“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督”，但都没有规定上述主体向人民法院起诉的权利，明显造成了实体法与程序法的脱节而使实体法形同虚设。

　　（二）公益诉讼的评价与前景

　　如何评价公益诉讼？有的西方学者指出：“从有益的方面看，公益诉讼可以强化公民社会。在行政机关和立法机关之下仅有脆弱和微弱的公民社会结构的国家，此类诉讼可以作为从政府获取救济的替代途径。或者，它在发展公民社会的结构中起拾遗补缺的作用。许多著作都认为，公益诉讼可以为弱者或者被压迫者提供一种筹码或声音，以救济不正义。”“但是，公益诉讼的社会成本可能是可观的。尽管在涉及某些集团的某些案件中，如起诉卡特尔行为的消费者诉讼，公益诉讼可以发挥作用，但允许公众进入的制度刺激可能会给司法资源造成社会性浪费。我们无法区分哪些诉讼是有益于社会和提高经济效率，哪些诉讼是浪费社会资源和不经济的。”

　　的确，公益诉讼是多方面的。一方面，它有利于保护公共利益、集体利益和社会利益，有利于保护弱者，有利于强化对依法行政的监督。另一方面，公益诉讼可能使司法权过于具有能动性，而背离其权限范围，或者易于导致滥讼，既浪费司法资源，又妨碍行政效率和效力。因此，对于公益诉讼要适当地放开，但其范围不可能过于广泛。

　　笔者认为，对于公益诉讼可以从以下方面考虑：

　　第一，要有选择地适当放开公益诉讼。我国法治水平还不是太高，监督依法行政的任务还很繁重，整个社会的诉讼监督意识还不是太强，在这种情况下，适当地选择一些领域，如有关当事人不太愿意提起诉讼、没有能力提起诉讼或者难以有效监督的行政领域，放宽原告资格要求，引进公益诉讼机制，使其成为一种分散化的监督，以此培育法治意识，保护公共利益，保护弱者，促进依法行政。公益诉讼确实有其独特的诉讼功能，适当地扩展公益诉讼，可以造就更多的和分散的公共利益和依法行政的监督者（“私人检察官”），对于推进我国依法治国进程有一定的意义。

　　第二，公共利益类公益诉讼与分散利益类公益诉讼应区别对待。前者的范围要控制严格些，就目前来说，现行原告资格标准尚不适宜此类诉讼，需要有法律的专门规定或者原告资格的司法解释突破，靠个案的突破很容易招致合法性的质疑；后者适用现行原告资格标准已无障碍。　　　　　　

　　第三，公益诉讼必须考虑可能性和可行性。公益诉讼的范围应当逐步放开。当然，那些不适宜公益诉讼的领域，如特定范围内的当事人具有较强的诉讼刺激的领域，即使有足够的司法权威，也不宜引进公益诉讼。　

　　五、结语

　　我国目前仍然是行政主导型国家，行政权力处于强势地位，特别是，行政机关普遍享有行政处罚权，这种制度使得大量的公共利益和分散利益能够通过行政渠道获得救济，这就在很大程度上替代了由国家代表提起公益诉讼的情形。因为，在许多法治发达的国家，除具有准司法权的行政机关外，其他行政机关往往不具有实体处罚权，对于损害公共利益或者分散利益的违法行为，行政机关只能通过提起诉讼的方式，请求法院进行处罚或者发布禁令。我国恰恰不是以此为主渠道，而都是在行政行为作出之后给予司法救济。

　　总之，无论从现有的法治环境还是行政诉讼的实际地位看，公益诉讼都只能是稳步推进。否定公益诉讼的积极意义固然不符合社会和法治发展的趋势和进程，而对公益诉讼的盲目乐观也不切合实际。我们应当以积极而审慎的态度，稳妥地推动公益诉讼的健康发展。

（作者单位：四川省泸州市纳溪区人民法院）